Król nie zawsze ma rację


W dawnych czasach przyjmowano, że król jest nieomylny, a podważanie jego sądów zwykle kończyło się nieszczęśliwie dla kwestionującego. Dziś, szczęśliwie dla ludu, istnieją narzędzia pozwalające egzekwować odpowiedzialność władzy zarówno za jej działanie, jak i zaniechanie.

Kodeks cywilny, który świętował niedawno półwiecze obowiązywania, od samego początku zawierał artykuł 417 traktujący o odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej. Przepis ten ulegał wielu przemianom i dziś nie wymaga określenia, kto konkretnie dopuścił się naruszenia. Co to oznacza dla poszkodowanego?

Otóż w obecnym stanie prawnym poszkodowany nie musi wskazywać konkretnej osoby, która ponosi winę za naruszenie, które doprowadziło do ujemnych skutków po jego stronie. Konstrukcja przepisu wskazuje, że Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa odpowiada za takie działanie jak za swoje własne.

Takie unormowanie jest korzystne dla poszkodowanego, ponieważ wskazuje, że podmiot władzy publicznej nie odpowiada na zasadzie winy, toteż nie może zwolnić się od odpowiedzialności, wykazując jej brak. Wystarczy, że naruszenie jest niezgodne z obowiązującym prawem.

Co to są podmioty władzy publicznej?

Katalog podmiotów wchodzących w zakres imperium jest dosyć obszerny. Polscy konstytucjonaliści opowiadają się za twierdzeniem, że są to wszelkie podmioty o państwowym lub samorządowym charakterze, które zostały wyposażone w atrybut władzy, a więc w uprawnienie pozwalające na stosowanie wobec obywateli środków przymusu. Jednak orzecznictwo poszerza tę kategorię o wszelkie podmioty wykonujące zadania publiczne. Wprost o odpowiedzialności podmiotów wykonujących zadania publiczne wypowiedział się Sąd Najwyższy w sprawie o sygnaturze III CSK 211/13, gdzie w orzeczeniu zawarto tezę mówiącą, że: „jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa”. Również na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE ustalono zakres podmiotów wykonujących działania w sferze imperium. Używane wcześniej pojęcie podmiotów przejawiających „emanację państwa” uściślone zostało orzeczeniem TSUE w sprawie Foster (C-188/89), które wskazuje, że podmiot taki świadczy usługi publiczne, ma specjalne uprawnienia dla świadczenia takich usług oraz działa pod kontrolą państwa.

Przesłanki odpowiedzialności

Są trzy podstawowe przesłanki odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby można było skorzystać z art. 417 k.c. Są nimi szkoda, bezprawne działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej oraz związek przyczynowy pomiędzy działaniem lub zaniechaniem a szkodą.

Omawiając pierwszą z przesłanek – szkodę – należy zauważyć, że ustawodawca nie definiuje jej w kontekście przepisu art. 417 k.c. Przyjąć należy zatem szeroką koncepcję szkody ujętą w art. 361 § 2 k.c., na którą składają się dwa elementy składowe – damnum emergens, czyli szkoda rzeczywista, która określa stratę w aktywach lub powiększenie pasywów poszkodowanego, oraz lucrum cessans, czyli utracone pożytki, a więc niemożność osiągnięcia potencjalnych korzyści w przyszłości. Należy jednak zauważyć, że taka wykładnia dotyczy szkody wyrządzonej po wejściu w życie Konstytucji. Wykładnię tę ugruntowało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2003 r. w sprawie o sygnaturze K 20/02. TK uznał wówczas, że niektóre ograniczenia odpowiedzialności władzy publicznej za zaistniałe i potencjalne szkody są niezgodne z ustawą zasadniczą. Tym samym pozbawił władzę publiczną możliwości ograniczenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej.

Drugą przesłanką odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej jest bezprawne działanie lub zaniechanie. Bezprawność jest efektem niezgodności z prawem zaistniałym na gruncie publicznoprawnym, nie zaś w sferze relacji cywilnoprawnych. Takie działanie lub zaniechanie musi nastąpić w związku z wykonywaniem władzy publicznej, gdyż w innym wypadku nie będzie można mówić o odpowiedzialności powstałej w sferze imperium. Nie bez powodu bezprawność nie jest tu postrzegana tożsamo z niezgodnością. Przychylając się bowiem do obecnie kształtowanych poglądów, to pierwsze określenie zawiera szerszy desygnat pojęć. W przeciwieństwie do czystej niezgodności pozwala poszkodowanemu na wskazywanie niezgodności nie tylko z prawem pozytywnym, a więc tym spisanym w postaci różnych aktów prawa, ale również z zasadami współżycia społecznego. Te z kolei charakteryzują się znacznie większą elastycznością i dają poszkodowanemu większe pole do dochodzenia swoich roszczeń. Co więcej źródła takiej interpretacji cywiliści upatrują w samej Konstytucji, która w art. 2 stanowi, że Rzeczpospolita ma specjalny wzgląd na zasadę sprawiedliwości społecznej.

Ostatnią z przesłanek kodeksowych, która musi zostać spełniona, by móc dochodzić roszczeń z tytułu odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej, jest związek przyczynowy pomiędzy dwiema opisanymi wyżej przesłankami.

W pierwszej kolejności sąd zbada, czy rzeczywiście doszło do działania (lub jego braku), które wywołało ujemny skutek po stronie skarżącego. Następnym krokiem będzie ustalenie, czy faktycznie powstała szkoda. Dopiero na końcu poddany badaniu prawnemu zostanie związek przyczynowy. Deliktowy charakter odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej wyraża się tym, że to po stronie skarżącego, jako osoby posiadającej interes prawny w załatwieniu sprawy, tj. np. w uzyskaniu odszkodowania, istnieje obowiązek dowiedzenia, że wszystkie przesłanki zostały spełnione. Wyjątkiem są sprawy z zakresu ochrony dóbr osobistych, gdzie istnieje kodeksowe domniemanie, że osoba naruszająca czyjeś dobra osobiste działała bezprawnie.

W kontekście przesłanek warunkujących odpowiedzialność władzy publicznej nie sposób nie wspomnieć o przesłance uzyskania prejudykatu, tj. stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem działań władzy publicznej. Uzyskanie prejudykatu nie jest wymagane przy dochodzeniu naprawienia szkody w oparciu o art. 417 k.c., lecz w przypadkach, do których mają zastosowanie art. 4171 § 1, § 2, § 3 k.c. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy szkoda powstała w wyniku wydania aktu normatywnego, prawomocnego orzeczenia sądu lub ostatecznej decyzji, zaniechania wydania orzeczenia lub decyzji, których obowiązek wydania przewiduje prawo. Przesłanka uzyskania prejudykatu została wprowadzona do Kodeksu cywilnego w 2004 r. w momencie uchylenia art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa, a także jednostek samorządu terytorialnego, jest więc w Kodeksie cywilnym uregulowana dość szeroko, co w połączeniu z legislacją europejską daje poszkodowanemu możliwość skutecznego domagania się naprawienia szkody. Wykazanie tej odpowiedzialności i jej przesłanek wymaga jednak szerokiej inicjatywy dowodowej po stronie poszkodowanego.

Mikołaj Kubik, Agata Górska, praktyka reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy