Koszty niekonstytucyjnego postępowania egzekucyjnego


Jeżeli podstawą wydania decyzji administracyjnej, na podstawie której prowadzono następnie egzekucję administracyjną, były niekonstytucyjne przepisy, to kosztami takiego postępowania nie można obciążać strony – orzekł ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., II FSK 2750/17

Postępowanie egzekucyjne w administracji zawsze jest dolegliwe dla strony, wobec której jest prowadzone. Dodatkową – a nierzadko wręcz pierwszoplanową – dolegliwością z tym związaną są koszty postępowania egzekucyjnego, które z zasady obciążają egzekwowanego dłużnika. Na wokandzie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiła się sprawa, w której rozstrzygano o kosztach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie decyzji wydanej z powołaniem na przepisy, które – zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego – okazały się niekonstytucyjne.

Decyzja, egzekucja i… wyrok Trybunału

Strona skarżąca w pierwszej połowie lat dwutysięcznych była dłużnikiem egzekwowanym w zakresie należności podatkowych. Wiele lat później decyzje te zostały uchylone, postępowanie egzekucyjne umorzono, a w 2015 r. skarżąca wystąpiła do organu podatkowego o zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego z odsetkami na podstawie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.).

Zgodnie z tym przepisem, [j]eżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela.

Koszty te były niebagatelne, przekraczały 100 000 zł, niemniej organy egzekucyjne w obydwu instancjach odmówiły zwrotu, wskazując, że w momencie wystawienia tytułu wykonawczego, jak i wszczęcia na jego podstawie egzekucji administracyjnej, zaległość była wymagalna i podlegała egzekucji administracyjnej.

Takiego rozstrzygnięcia nie zaakceptowała skarżąca, składając skargę do sądu administracyjnego. W skardze tej podniosła między innymi, że skoro na skutek umorzenia postępowań egzekucyjnych (co miało miejsce w jej sprawie) wygasają wszelkie związane z nimi skutki, to dotyczy to także wszelkich naliczonych w związku z czynnościami opłat.

Co więcej, skarżąca podała w skardze, że w jej ocenie zachodzi tu sytuacja analogiczna do problemu, który był przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 26 czerwca 2012 r. o sygn. P 13/11[1]. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i nakazanie zwrotu niesłusznie pobranych kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a.

Czy za egzekucję na podstawie niekonstytucyjnych przepisów trzeba płacić?

Wniesioną skargę wojewódzki sąd administracyjny uwzględnił, wskazując przede wszystkim że przyczyną uchylenia decyzji wymiarowych, wydanych w przeszłości w zakresie podatku dochodowego od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów, na podstawie których wystawiono tytuły wykonawcze, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09. W związku z tym Sąd uznał, że postępowania egzekucyjne prowadzone wobec Skarżącej zostało umorzone, gdyż legalnie określony „(…) obowiązek nie istniał (art. 59 § 1 pkt 2 in fine ustawy).

Zdaniem sądu I instancji, w sprawie po pobraniu należności okazało się, że egzekucja była prowadzona niezgodnie z prawem, tj. na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Tę niezgodność stwierdziły następnie organy egzekucyjne, umarzając postępowania egzekucyjne. W ramach tego umorzenia nie orzekano jednakże o zwrocie kosztów postępowania egzekucyjnego, niemniej postanowienia umarzające te postępowania należy potraktować jako prejudykat, a tym samym stwierdzić, że zaszły ustawowe przesłanki zwrotu kosztów dłużnikowi.

Z rozstrzygnięciem takim z kolei nie zgodził się organ egzekucyjny i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA: jeżeli podstawa egzekucji była niekonstytucyjna, nie można obciążać jej kosztami

NSA ostatecznie skargę kasacyjną oddalił, potwierdzając, że zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego się należy.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dotychczas istniała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Prezentując pierwszy pogląd na podstawie stosownego orzeczenia, sąd wskazał, że uznawano, iż niezgodność z prawem, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a., dotyczy czynności wierzyciela i organu egzekucyjnego, a nie organu podatkowego. Zgodność z prawem decyzji podatkowej nie stanowi kryterium oceny wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a., nawet jeżeli w charakterze organu podatkowego i wierzyciela występował ten sam organ. Pobrane do momentu uchylenia decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, koszty egzekucyjne nie są kosztami w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a.

Z drugiej strony, NSA podał także, że odmienna ocena spornego zagadnienia prawnego oparta jest natomiast na konstatacji, że „niezgodność z prawem”, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a., powinna być w swoim zakresie rozumiana szeroko, a więc nie tylko w odniesieniu do czynności wierzyciela lub organu egzekucyjnego, ale także podstawy prawnej samej egzekucji.

Stanowisko, które sąd przyjął w niniejszej sprawie, było zbliżone do tego drugiego nurtu orzeczniczego, jednakże akcentował także kwestię niezgodności egzekucji z przepisami konstytucyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że najbardziej adekwatna do sprawy jest ocena prawna, zgodnie z którą: na podstawie art. 64c§ 3 ustawy (…), zobowiązanego nie mogą obciążać koszty postępowania egzekucyjnego wszczętego i prowadzonego w wykonaniu decyzji podatkowej wydanej na podstawie przepisu prawa, którego niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej orzekł Trybunał Konstytucyjny.

Z poglądem tym należy się zgodzić. Brak jest bowiem uzasadnienia dla obciążania strony kosztami postępowania egzekucyjnego, jeżeli było ono w istocie nielegalne, tj. prowadzone na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Tak bowiem należałoby postrzegać praworządność, która jest jedną z podstawowych wartości w państwie, co wyjaśnił też sąd w końcowej części uzasadnienia: Rzeczywista praworządność z jednej strony oznacza obowiązek stosowania prawa przez organ, pomimo negatywnej oceny prawa przez ten organ; z drugiej jednak strony nie uzasadnia kwalifikowania jako zgodnych z prawem działań podejmowanych na podstawie przepisu niespełniającego konstytucyjnych standardów aksjologicznych, w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności w sposób przewidziany przez prawo.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


[1] Zgodnie z tym wyrokiem, Art. 49 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376) przez to, że w każdym wypadku umorzenia na podstawie art. 823 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) zawieszonego wcześniej postępowania egzekucyjnego przewiduje pobieranie od dłużnika opłaty stosunkowej w wysokości nie niższej niż 1/10 wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.