Kiedy ustawodawca jest skłonny dać inwestorowi „drugą szansę”?


Zanim na placu budowy pojawią się pierwsi wykonawcy, inwestor musi dopełnić wielu formalności, w tym – uzyskać pozwolenie na budowę. Co jeśli dokumentacja przedłożona organom administracji budowlanej okaże się niekompletna lub niezgodna z przepisami? Czy bezwzględnie uniemożliwia to realizację przedsięwzięcia?

Z takimi wątpliwościami zmagał się ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 9 października 2019 r. (II OSK 2878/19).

NSA rozpatrywał problem w oparciu o poniższy stan faktyczny:

W maju 2018 r. inwestor uzyskał od Prezydenta Miasta Krakowa pozwolenie na budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) z wewnętrznymi instalacjami, z wewnętrznym układem komunikacji, w ramach pięciu etapów inwestycji. W toku postępowania uznano, że planowane przedsięwzięcie odpowiada przepisom obowiązującego prawa, w tym miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego.

Wkrótce potem Wojewoda jako organ II instancji uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa. Wojewoda, rozpoznając odwołanie, doszedł do wniosku, że projektant nieprawidłowo obliczył wskaźnik intensywności zabudowy, pomijając powierzchnię całkowitą kondygnacji poddaszy w czterech budynkach. W wyniku błędu organ I instancji niewłaściwie przyjął, że wskaźnik ten nie przekroczy wartości dopuszczonej w planie zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem Wojewody wynikało z niedostatecznej analizy materiału dowodowego przez Prezydenta Miasta. Ponadto w ocenie organu odwoławczego projekt budowlany naruszał przepisy określające jego zakres i formę1.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która dowodziła, że w takiej sytuacji organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, a nie tylko je uchylać. Zdaniem skarżącej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest błędne w przypadku, gdy inwestor przedłożył projekt budowlany niezgodny z warunkami zabudowy.

Jednak ani WSA w Krakowie, ani NSA nie podzielił tego toku rozumowania.

Oba sądy stwierdziły, że ujawnione przez Wojewodę nieprawidłowości jednoznacznie wskazywały na to, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w niewystarczającym zakresie. Zrodziło to konieczność ponownego zweryfikowania zebranego materiału dowodowego przez Prezydenta Miasta i – w razie stwierdzenia naruszeń – wezwania inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku w oznaczonym terminie może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Stanowisko NSA należy uznać za prawidłowe w świetle przepisów Prawa budowlanego2. Zgodnie z jego art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Dopiero w przypadku bezskutecznego upływu przepisanego terminu, a więc jeśli inwestor nie podejmie żadnych działań, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W omawianym stanie faktycznym przedłożona przez inwestora dokumentacja naruszała przepisy prawa budowlanego, ale była kompletna – braki były więc natury materialnoprawnej. Inaczej jest, jeśli wniosek inwestora jest niezupełny pod względem formalnoprawnym – brakuje w nim np. określonych załączników czy podpisu wnioskodawcy. Wówczas organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a.3

Niezależnie od okoliczności ustawodawca umożliwia inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w rozsądnym terminie i nie wyciąga konsekwencji z jego ewentualnych pomyłek. Organy administracji publicznej z zasady współpracują z obywatelami i działają w ochronie ich indywidualnego interesu, co nierzadko okazuje się potrzebne w meandrach prawa budowlanego.

Paulina Wojtkowska, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

2 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

1 R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2005, komentarz do art. 35.