dr Maciej Kiełbowski

Kiedy sprawa w urzędzie za długo trwa

Pytanie, co można z tym zrobić, można usłyszeć z ust osób, które uczestniczą w takich sprawach administracyjnych. Prostego remedium na czas trwania postępowań administracyjnych nie ma, ale można rozważyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ogólna zasada szybkości postępowania ma swoje doprecyzowanie także w dalszych przepisach k.p.a., szczególnie art. 35 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którymi w każdej sprawie organy administracji publicznej powinny działać bez zbędnej zwłoki, a terminy na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego wynoszą miesiąc (szczególnie skomplikowanej dwa). Termin miesięczny dotyczy też postępowania odwoławczego.

Zasadę tę należy traktować w odniesieniu do „załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone1. Kiedy zatem możemy mówić, że sprawa jest prowadzona w sposób przewlekły?

Przewlekłość postępowania – czyli co?

Uregulowana kodeksowo przewlekłość postępowania jest pojęciem dość nowym. Pojawiło się ono w k.p.a. w wyniku nowelizacji, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku. Przyczyną nowelizacji była luka w przepisach w tym zakresie: „Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu2.

Brak jest jednak ustawowej definicji przewlekłości postępowania. Generalnie przyjmuje się, że „Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 KPA ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia3.

Objawem przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być kolejne przedłużenia terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.), a warto przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej termin rozpatrzenia wniosku (złożonego przez przedsiębiorcę w rozumieniu tej ustawy) może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz, a przedłużenie terminu nie może przekroczyć dwóch miesięcy.

Środek zaradczy – zażalenie

Jeśli dochodzimy do wniosku, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, strona może skorzystać z zażalenia określonego w art. 37 § 1 k.p.a.

W wyniku wniesienia zażalenia sprawą zajmie się organ wyższego rzędu i oceni, czy rzeczywiście sprawa prowadzona była przewlekle.

Jeśli tak, wyznaczy termin załatwienia sprawy i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do przyczyn przewlekłości (art. 37 § 2 k.p.a.). Może się to skończyć wyciągnięciem konsekwencji służbowych lub dyscyplinarnych wobec osób prowadzących sprawę w niewłaściwy sposób (art. 38 k.p.a.). Co więcej, jeśli zostanie stwierdzone w postanowieniu, że niezałatwienie sprawy w terminie rażąco narusza prawo, może to uzasadniać odpowiedzialność majątkową na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.

Jeśli nie, akta sprawy po prostu wrócą do I instancji i sprawa będzie dalej rozpoznawana, niemniej – wobec nieodniesienia zamierzonego skutku i negatywnego rozstrzygnięcia zażalenia – strona może poskarżyć się do sądu administracyjnego, który niezależnie oceni terminowość prowadzenia sprawy. Jeśli skargę uwzględni sąd, zobowiąże organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Czy na pewno warto?

Doradzanie wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wiąże się zawsze z pewnym ryzykiem, które sprowadza się do konstrukcji samego zażalenia.

Zażalenie wnosi się do organu wyższej instancji. Podobnie, otrzymując zażalenie, organ administracji publicznej jest zobligowany przekazać je do organu wyższego stopnia w celu rozpatrzenia. Każdorazowo przekazywane są – bo przecież zażalenie to nie jest rozpatrywane w oderwaniu od sprawy – także kompletne akta prowadzonego postępowania, które pozwalają ocenić terminowość załatwiania sprawy. Rozpoznanie zażalenia zawsze też wymaga pewnej ilości czasu, choć – ze względu na istotę tego środka – winno być traktowane priorytetowo.

Wniesienie zażalenia – szczególnie jeśli nie zostanie uwzględnione – może zatem spowodować dalsze przedłużenie załatwiania sprawy, o kilka dni lub kilka tygodni. Czy zatem jest to właściwy środek, by przyspieszyć jej załatwienie?

Odpowiedź na to pytanie wymaga oceny podejmowanej indywidualnie w każdej sprawie. Konstrukcja zażalenia na chwilę obecną nie ulegnie zmianie (brak jest procedowanych projektów ustaw w tym zakresie), k.p.a. nie zawiera także – postulowanej przez przynajmniej część przedstawicieli nauki prawa – regulacji dotyczącej wtórników (urzędowych kopii) akt sprawy, ale z pomocą w tym zakresie przychodzi orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jak zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z 19 grudnia 2012 roku (IV SA/Po 1075/12), przywołując także wcześniejsze orzeczenia w tym zakresie: „brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwania na zwrot akt jest bezczynnością”. Wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy nie usprawiedliwia zatem biernego oczekiwania na rozstrzygnięcie zażalenia i „odłożenia” na ten czas załatwienia sprawy, w której zarzucono przewlekłość.

Ten kierunek linii orzeczniczej wymaga moim zdaniem aprobaty. Rzeczywiście, wobec możliwości sporządzenia chociażby zeskanowanej kopii akt danej sprawy, argument o niemożliwości rozpoznania sprawy w braku dysponowania aktami wydaje się nietrafiony. Przyjęcie tej argumentacji pozwala także na swobodniejsze decydowanie o wnoszeniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, kiedy rzeczywiście w ocenie strony ma to miejsce.

Maciej Kiełbowski, praktyka procesowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS nr 1/1997, s. 3.

2 Uzasadnienie projektu ustawy, druk nr 2987, Sejm VI kadencji.

3 Wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2013 r., II SAB/Łd 2/12, Legalis, popierany przez A. Kraczkowskiego, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2014, Legalis, w Nb 5 do art. 36 k.p.a.