dr Maciej Kiełbowski

Kiedy organ administracji pozostawia nasze podanie bez rozpoznania

Co można zrobić w sytuacji, kiedy przedsiębiorca albo obywatel zwraca się do organu administracji z wnioskiem o załatwienie konkretnej sprawy, ale wniosek ten pozostaje bez rozpoznania?

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 roku, I OPS 2/13

Zasygnalizowany problem był przedmiotem rozważań w niedawno podjętej uchwale składu siedmiu sędziów NSA. Zgodnie z tezą tejże uchwały: „Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)”. Trzeba uznać, że uchwała ta będzie miała istotne znaczenie dla stykających się z tym problemem obywateli i przedsiębiorców, a także dla codziennej praktyki organów administracji.

Co to znaczy „pozostawić bez rozpoznania”?

Ujmując rzecz w największym skrócie, jeżeli wniesione do organu administracji publicznej podanie, w którym domagamy się załatwienia określonej sprawy, jest dotknięte jakimiś brakami (nie dołączyliśmy wymaganego dokumentu – np. pełnomocnictwa, które w postępowaniu administracyjnym powinno być udzielone w formie pisemnej, albo nie uiściliśmy opłaty, która jest wymagana w sprawie tego rodzaju), organ administracji wezwie nas do ich usunięcia.

Jednocześnie jednak zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., „jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania”. Jeśli zatem nie uzupełnimy powstałych braków w podanym terminie, organ pozostawi nasze podanie bez rozpoznania. Skutkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest to, że organ administracji nie rozpozna już takiej sprawy merytorycznie.

Problem, którego dotyka omawiana uchwała, odnosi się właśnie do tego rodzaju sytuacji, ale także m.in. do przypadku, w którym zdaniem strony wniosek jest kompletny i spełnia wszystkie wymagania, jednak organ administracji twierdzi inaczej i pozostawia go bez rozpoznania.

Dlaczego uchwała NSA?

Uchwały NSA (zapadające w składach siedmiu sędziów, pełnej Izby lub całego składu NSA) nie są podejmowane codziennie. Mogą zapadać, gdy istnieje istotna rozbieżność w orzecznictwie sądowym albo gdy powstanie poważna wątpliwość w konkretnej sprawie przed sądem administracyjnym.

O podjęcie omawianej uchwały zawnioskował do NSA rzecznik praw obywatelskich, który zwrócił uwagę na występującą w orzecznictwie rozbieżność odnośnie do pozostawiania podań bez rozpoznania. W ocenie RPO dotychczasowe orzecznictwo wykazuje istotne różnice w ocenie tego typu spraw, w świetle których powstaje wątpliwość, czy strona – chcąc bronić swoich interesów w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania – powinna złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność tego organu, który pozostawił jej wniosek bez rozpoznania (zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a.), a jeśli zażalenie nie zostanie uwzględnione – złożyć skargę do sądu administracyjnego, czy też powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego na innej podstawie – traktując pozostawienie wniosku bez rozpoznania jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Zdaniem RPO ta pierwsza możliwość jest bardziej korzystna dla skarżących i lepiej zabezpiecza ich interesy, a sprawa pozostawienia podania bez rozpoznania może zostać załatwiona jeszcze na poziomie administracyjnym, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego.

Rozstrzygnięcie NSA

W omawianej uchwale, szczegółowo rozważywszy przedstawione odmienne linie orzecznicze, NSA ostatecznie podzielił poglądy RPO. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in., że „z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej”.

Nadmienił też, że „pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji”. Z tych też powodów NSA przyjął, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi bezczynność organu administracji i powinno być kontrolowane w trybie właściwym dla badania bezczynności.

Kiedy można poskarżyć się do sądu administracyjnego?

Przesądzenie, że na pozostawienie podania bez rozpoznania służy skarga na bezczynność organu administracji na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., oznacza, że aby skutecznie taką skargę wnieść, trzeba wpierw skorzystać z zażalenia na bezczynność (zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a.).

Wyjątkiem od tej zasady (jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym – chociażby wyrok NSA z 9 listopada 2007 roku, I OSK 1533/06) będzie sytuacja, w której wniosek bez rozpoznania pozostawi minister w znaczeniu użytym w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. (zatem Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej; minister kierujący określonym działem administracji rządowej; przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów; kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra; kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający indywidualne sprawy administracyjne w drodze decyzji lub wydający zaświadczenia).

Znaczenie uchwały dla praktyki organów administracji

Komentowana uchwała ma tzw. charakter abstrakcyjny, czyli choć nie została podjęta w konkretnej sprawie, to do momentu zmiany stanowiska przez NSA w tym zakresie pozostałe sądy administracyjne pozostają nią związane (skutek ten wynika z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a.). Przynajmniej zatem do momentu ewentualnej zmiany sądy administracyjne nie będą kwestionowały dopuszczalności skarg na bezczynność organów administracji publicznej, które pozostawiły dany wniosek bez rozpoznania (zob. szerzej na temat uchwał NSA w tekście „Rola uchwał NSA w ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych”).

Skutkiem uchwały powinno być także to, że organy administracji publicznej zwrócą większą uwagę na omówione zagadnienie i będą bardziej pilnować, by nie pozostawiać wniosków bez rozpoznania – z uwagi właśnie na możliwość skutecznego wniesienia skargi i zainicjowania kontroli sądu administracyjnego. Będzie to bez wątpienia korzystne dla obywateli i przedsiębiorców.

Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy