Jeżeli krajowy system zezwoleń jest niezgodny z prawem unijnym, naruszenie tego systemu przez podmiot gospodarczy nie może być przedmiotem sankcji


22 czerwca 2017 r. TSUE negatywnie ocenił węgierski system zezwoleń na urządzanie gier losowych online. Wyrok Trybunału został poprzedzony opinią rzecznika generalnego Macieja Szpunara, która stanowi doskonały przykład rozumowania w sprawach dotyczących wprowadzanych przez państwa członkowskie ograniczeń w swobodzie świadczenia usług.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-49/16 Unibet

Stan faktyczny

Spółka Unibet z siedzibą na Malcie, posiadająca zezwolenia na urządzanie gier losowych w różnych państwach członkowskich UE, oferowała gry losowe online na terytorium Węgier, nie uzyskawszy zezwolenia węgierskiego na taką działalność. Węgierskie organy podatkowe wydały wobec spółki decyzje administracyjne nakazujące blokadę dostępu do jej stron internetowych z terytorium Węgier. Spółka zaskarżyła decyzje organów, argumentując, że przepisy krajowe przyznają operatorom gier losowych online jedynie teoretyczną możliwość świadczenia usług transgranicznie, podczas gdy w rzeczywistości operatorzy ci nie są w stanie uzyskać od władz zezwoleń, które są konieczne do świadczenia tych usług.

W następstwie tak powstałego sporu sąd krajowy zadał pytanie prejudycjalne Trybunałowi Sprawiedliwości UE (TSUE).

Opinia rzecznika

Na wstępie rzecznik przypomniał, że zarówno dyrektywa 2006/123 dotycząca swobody świadczenia usług, jak i dyrektywa 2000/31 dotycząca usług społeczeństwa informacyjnego nie mają zastosowania do działalności hazardowej, a więc w sprawie znajdzie bezpośrednie zastosowanie art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) dotyczący swobody świadczenia usług.

Następnie rzecznik wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE art. 56 TFUE wymaga zniesienia wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową wobec usługodawców posiadających siedzibę w innych państwach członkowskich oraz wszelkich ograniczeń w swobodzie świadczenia usług, nawet jeżeli ograniczenia te stosowane są zarówno do krajowych usługodawców, jak i do usługodawców z innych państw członkowskich. Dodatkowo swoboda świadczenia usług dotyczy nie tylko usługodawców, ale również usługobiorców, którzy mają prawo korzystać z usług oferowanych w innym państwie członkowskim.

Zgodnie z orzecznictwem TSUE samo istnienie procedury zezwoleń wystarczy, by stwierdzić istnienie ograniczenia dla swobody świadczenia usług. Z tego względu konieczna jest analiza, czy takie ograniczenie może zostać uzasadnione.

Ograniczenia w swobodzie świadczenia usług mogą być uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego (art. 52 TFUE) oraz nadrzędnymi względami interesu publicznego uznanymi w orzecznictwie TSUE, takimi jak np. ochrona konsumentów.

W tym miejscu rzecznik przypomniał, że jedynie trzy cytowane powyżej względy określone w art. 52 TFUE mogą uzasadnić dyskryminację ze względu na przynależność państwową, nie znajdują one jednak zastosowania w tej sprawie. Z kolei nadrzędne względy interesu publicznego wynikające z orzecznictwa TSUE muszą być niedyskryminujące oraz proporcjonalne, by mogły uzasadnić ograniczenie dla swobody przepływu usług.

W ocenie rzecznika wymogi dotyczące uzyskania zezwolenia na Węgrzech są w praktyce trudniejsze do spełnienia dla operatorów zagranicznych niż dla operatorów krajowych, a w konsekwencji dyskryminują w sposób pośredni operatorów zagranicznych.

Ponieważ wprowadzenie systemu zezwoleń na urządzanie gier losowych jest dopuszczalne pod warunkiem, że jest on oparty na obiektywnych i niedyskryminacyjnych zasadach i znanych z góry kryteriach ograniczających zakres uznania organów krajowych, by nie korzystały one z niego w sposób arbitralny, rzecznik stwierdził, że w jego ocenie regulacja węgierska jest niezgodna z prawem UE.

Następnie rzecznik odniósł się do pytania, czy w razie sprzeczności przepisów krajowych z art. 56 TFUE sankcje administracyjne i karne za naruszenie tych przepisów są również sprzeczne ze swobodą świadczenia usług. W jego opinii orzecznictwo TSUE wyraźnie stwierdza, że jeżeli system przyznawania zezwoleń jest niezgodny z art. 56 TFUE, naruszenie tego systemu przez podmiot gospodarczy nie może być przedmiotem sankcji.

Wyrok TSUE

Trybunał orzekł zgodnie z propozycją wskazaną w opinii rzecznika generalnego. Przypomniał również, że wynikająca z art. 2 Traktatu o UE zasada pewności prawa i zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga, by przepisy prawne były jasne, precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza gdy pociągają za sobą skutki niekorzystne dla jednostek i przedsiębiorstw.

TSUE przesądził, że art. 56 TFUE sprzeciwia się systemowi koncesji i zezwoleń, który zawiera przepisy dyskryminujące operatorów z innych państw członkowskich lub który zawiera przepisy wprawdzie niedyskryminujące, ale stosowane w sposób nieprzejrzysty, który uniemożliwia lub utrudnia uzyskanie zezwolenia przez podmioty z innych państw członkowskich. Jeżeli zaś regulacja krajowa jest sprzeczna z art. 56 TFUE, prawo unijne sprzeciwia się nakładaniu sankcji na jednostki i przedsiębiorstwa za naruszenie takiej regulacji.

Podsumowanie

W sprawie Unibet TSUE stwierdził, że co do zasady samo istnienie procedury zezwoleń na urządzanie gier losowych online wobec usługodawców posiadających siedzibę w innych państwach członkowskich wystarczy, by stwierdzić istnienie ograniczenia dla swobody świadczenia usług określonej w art. 56 TFUE. Odstępstwa od swobody świadczenia usług mogą być uzasadnione wskazanymi w TFUE względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego lub nadrzędnymi względami interesu publicznego wynikającymi z orzecznictwa TSUE (np. ochroną konsumentów). Ograniczenia uzasadniane nadrzędnymi względami interesu publicznego nie mogą stanowić bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji dla podmiotów posiadających siedzibę w innych państwach członkowskich, muszą być proporcjonalne do zamierzonego celu, a system zezwoleń powinien być oparty na obiektywnych i niedyskryminacyjnych zasadach i znanych z góry kryteriach ograniczających zakres uznania organów krajowych.

Jeżeli ograniczenia nie spełniają wskazanych wymogów, naruszają traktatową swobodę świadczenia usług. W takiej sytuacji sankcje za naruszenie przepisów, które są niezgodne z prawem UE, są również niezgodne z prawem UE.

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy