Bartosz Kuraś

Jest szkoda w środowisku, będzie obowiązek jej naprawienia

Zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawianie to istotny cel prawa ochrony środowiska. Jego realizacji służy szereg przepisów o odpowiedzialności cywilnej, karnej i administracyjnej w przypadku spowodowania szkody lub nawet ryzyka jej wystąpienia.

Poszczególne reżimy odpowiedzialności są niezależne od siebie, stąd w zależności od sytuacji sprawca szkody może zostać obowiązany do jej naprawienia przez organy ochrony środowiska, pozwany cywilnie przez poszkodowanego, a do tego ukarany przez sąd karny, o ile jego czyn wypełni znamiona któregoś z przestępstw przeciwko środowisku.

Dla naprawy szkód w środowisku pierwszorzędne znaczenie mają jednak przepisy regulujące odpowiedzialność administracyjnoprawną, egzekwowaną w pierwszej kolejności przez organy administracji (dopiero od ich decyzji służyć może środek odwoławczy do sądu administracyjnego). W pierwszej kolejności chodzi tutaj o ustawę z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Ustawa ta określa obowiązki związane z zapobieganiem szkodom i naprawieniem szkód w środowisku oraz zasady ponoszenia odpowiedzialności w przypadku niewykonania tych obowiązków.

Ustawę o zapobieganiu szkodom stosujemy, gdy wystąpi szkoda w środowisku

Ustawa ta znajduje jednak zastosowanie jedynie w określonych przypadkach, tj. gdy powstaje szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy (grożąca lub zaistniała, oraz gdy tę szkodę spowoduje określony podmiot).

Zgodnie z definicją ustawową przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, spowodowaną bezpośrednio lub pośrednio przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 6 pkt 11 ustawy). Ustawa o zapobieganiu szkodom wskazuje przy tym dwa rodzaje szkód w środowisku: bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku (szkoda grożąca) oraz szkodę w środowisku (szkoda zaistniała). Obowiązki zapobiegawcze aktualizują się dopiero, gdy zaistnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, przez co należy rozumieć wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w przyszłości. Obowiązki naprawcze aktualizują się zaś dopiero, gdy szkoda wystąpi.

Aby móc stwierdzić, że szkoda wystąpiła, konieczne jest określenie stanu początkowego, który zdefiniowany został jako stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku oszacowanej na podstawie dostępnych informacji. Szkoda może dotyczyć gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych.

Jedynie w odniesieniu do szkody w powierzchni ziemi jako stan początkowy rozumie się stan zgodny ze standardami jakości gleby i ziemi w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 6 pkt 10 ustawy). Jeżeli zachowane są standardy jakości gleby określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359), szkoda w powierzchni ziemi nie występuje – nie ma zanieczyszczenia gleby lub ziemi.

Ustawę o zapobieganiu szkodom stosujemy, gdy szkodę wyrządzi określony podmiot

Podmiot zobowiązany do zapobieżenia szkodzie grożącej lub naprawienia szkody zaistniałej obowiązany jest przy tym działać z własnej inicjatywy, w tym uzgodnić z organami ochrony środowiska sposób naprawienia zaistniałej szkody.

Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie znajduje zastosowanie w odniesieniu do szkody w środowisku (grożącej lub zaistniałej) spowodowanej przez podmioty korzystające ze środowiska, które prowadzą działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Jest to odpowiedzialność na zasadzie ryzyka podmiotów prowadzących działalności uznane przez ustawodawcę za ryzykowne.

Jedynie w przypadku szkody dotyczącej gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych ustawa o zapobieganiu szkodom znajduje zastosowanie do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska (nie tylko prowadzącego działalność ryzykowną), o ile szkoda wystąpiła z winy tego podmiotu. Ochrona gatunków i ich siedlisk przyrodniczych jest więc znacznie szersza niż ochrona gleby i wody.

Ustawowa definicja podmiotu korzystającego ze środowiska jest dość szeroka. Obejmuje m.in. przedsiębiorcę, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Natomiast działalność ryzykowna została zdefiniowana przez enumeratywne wyliczenie rodzajów działalności, które ustawodawca zakwalifikował jako ryzykowne dla środowiska. Są to przykładowo działalności, na które wymagane jest uzyskanie określonych pozwoleń środowiskowych lub wpisów do odpowiednich rejestrów, w tym z zakresu gospodarki odpadami, a także postępowanie z określonymi substancjami uznawanymi za niebezpieczne dla środowiska (np. środki ochrony roślin, produkty biobójcze i inne substancje chemiczne oraz mieszaniny chemiczne).

Co w przypadku, gdy szkoda w środowisku zaistniała, a nie można stosować ustawy o zapobieganiu szkodom?

Ustawowa definicja szkody w środowisku często będzie pokrywać się z powszechnym rozumieniem tego terminu, zwłaszcza w sytuacjach, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko było znaczne. Są jednak sytuacje, gdy w powszechnym rozumieniu uznalibyśmy, że szkoda w środowisku występuje, jednak nie jest to szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom, bądź została spowodowana przez podmiot korzystający ze środowiska, ale nie prowadzący działalności ryzykownej.

W takich sytuacjach organom ochrony środowiska przysługują inne instrumenty, na podstawie których mogą domagać się naprawienia zmiany w środowisku. Są to w szczególności sankcyjne decyzje zobowiązujące. Decyzje te mogą być wydawane m.in. na podstawie art. 362 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska. Otóż jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: (1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; lub (2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W odniesieniu do osób fizycznych podobne decyzje może wydać właściwy wójt (burmistrz lub prezydent). Może on nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Negatywne oddziaływanie na środowisko nie może wypełniać znamion szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom, a jeżeli je wypełnia, to nie może być spowodowane przez podmiot prowadzący działalność ryzykowną (lub przez inny podmiot korzystający ze środowiska na zasadzie winy w odniesieniu do gatunków i siedlisk chronionych). Przyjmuje się bowiem, że przepis ten ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1057/10, Lex 992456).

Decyzja wydana na podstawie art. 362 i art. 363 p.o.ś ma charakter fakultatywny i uznaniowy. Może zostać nałożona przez organ, ale nie musi. Przepis nie zawiera też szczegółowych kryteriów ułatwiających organowi ocenę danego przypadku. Konieczne jest więc odniesienie się do ogólnych zasad prawa administracyjnego dotyczących wydawania uznaniowych decyzji administracyjnych. Decyzja powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie podstaw rozstrzygnięcia, opisując przesłanki, na których organ polegał, wydając decyzję. Swobodne uznanie nie oznacza bowiem dowolności dla organu administracyjnego (wyrok NSA z 23 września 1987 r., II SA 468/87).

Przykładowe sytuacje, w których zastosowano administracyjne decyzje sankcyjne

Sprawy, które toczyły się w związku z zamiarem wydania przez organy ochrony środowiska decyzji administracyjnych w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, dotyczyły przykładowo:

  1. dymu wydobywającego się z przewodu kominowego budynku mieszkalnego (wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 558/09),
  2. działalności gospodarczej polegającej na naprawach, myciu, tankowaniu, parkowaniu i garażowaniu autobusów i busów, powodującej m.in. emisję zanieczyszczeń i hałasu (wyrok NSA z 9 września 2011 r., II OSK 1263/10),
  3. składowania soli skutkującego nadmiernym zapyleniem, zasoleniem gleby i emisją hałasu (postanowienie NSA z 11 lipca 2013 r., II OW 36/13),
  4. wypadku samochodowego, podczas którego doszło do awarii i wycieku substancji niebezpiecznej (ropopochodnej) za zbiornika paliwowego, powodującego zanieczyszczenie gleby i ziemi (postanowienie NSA z 20 stycznia 2012 r., II OW 97/11),
  5. emisji hałasu przez ruch drogowy (wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r., II OSK 1807/09, wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 1792/09, wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1057/10),
  6. gromadzenia na działce do tego nieprzeznaczonej odpadów takich jak złom stalowy, metale kolorowe, zużyty sprzęt RTV i AGD, komputery, szkło, zużyte meble drewniane i tapicerowane (wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., II OSK 662/09),
  7. agregatów chłodniczych i sprężarki powodujących nadmierną emisję hałasu (wyrok NSA z 11 maja 2012 r. II OSK 322/11).

Bartosz Kuraś, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy