dr Magdalena Niziołek, Jan Ciećwierz, wywiady

Jan Ciećwierz i dr Magdalena Niziołek: Zmienna interpretacja przepisów wydłuża postępowanie do granic możliwości

Rozmowa z Janem Ciećwierzem i dr Magdaleną Niziołek z Zespołu Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Portal Procesowy: W latach 1944-48 w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z 6 września 1944 roku przejęto blisko 10 tys. majątków ziemskich. Czy wielu byłych właścicieli lub ich spadkobierców walczy o odzyskanie nieruchomości?

Jan Ciećwierz: Nie podam dokładnych liczb, ale byłych ziemian jest na tyle dużo, że ich głos ma realny wpływ na kształt orzecznictwa. Najlepszym przykładem jest to, że mieli swój udział w skomplikowaniu sposobu rozpoznawania takich spraw. Do dziś bowiem toczy się spór, czy właściwą drogą do zwrotu nieruchomości byłym właścicielom, jeśli zostały niezgodnie z prawem przejęte na rzecz Skarbu Państwa, jest droga postępowania administracyjnego czy droga sądowa. Każda z tych dróg ma swoje wady i swoje zalety.

Zaletą postępowania administracyjnego, za którym opowiadały się towarzystwa ziemskie, są niewielkie koszty. Wszczęcie takiego postępowania nie jest bowiem związane z żadną opłatą, a organy mają obowiązek samodzielnie wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, przeprowadzić postępowanie dowodowe i w efekcie wydać decyzję.

Droga sądowa jest o wiele droższa, ponieważ opłata od pozwu jest uzależniona od wartości przedmiotu sporu, a wartość przejętych nieruchomości, nawet samej ich części pałacowo-ogrodowej, zawsze przekracza 2 miliony złotych, czyli mamy do czynienia z maksymalną opłatą wynoszącą 100 tys. złotych. Należy jednak pamiętać o dobrodziejstwie zwolnienia od kosztów sądowych dla osób, które wykażą, że nie posiadają środków, by prowadzić sprawę sądową za 100 tys. złotych

Wadą postępowania administracyjnego jest to, że przynajmniej w początkowej fazie sprawę prowadzą organy administracji państwowej: wojewodowie, a w drugiej instancji minister rolnictwa, które mimo wszystko występują we własnej sprawie. Skarb Państwa przejął nieruchomości i Skarb Państwa prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie ich zwrotu. Działanie tych organów jest oczywiście pod nadzorem sądownictwa administracyjnego, ale sądownictwo to jest w Polsce ukształtowane w taki sposób, że nie może zmienić decyzji organów administracyjnych, a jedynie je uchylić i przekazać organowi do ponownego rozpoznania sprawy. Przy złej woli organów administracyjnych, a do tej pory działalność tych organów w stosunku do ziemian była nacechowana złą wolą, kończyło się to ponownym wydaniem decyzji negatywnej. Dlatego właśnie sprawy w tym trybie ciągną się latami. Zaletą postępowania sądowego jest to, że toczy się przed sądem niezależnym od Skarbu Państwa. Skarb Państwa tutaj byłby stroną pozwaną. Nie ma więc fikcji, że nasz przeciwnik wydaje decyzję w naszej sprawie.

Kiedy właściwa jest droga administracyjna, a kiedy sądowa?

Tu dochodzimy do zmienności orzecznictwa w Polsce. Gdy w 1998 roku zaczynaliśmy sprawę pani Teresy P.-Ł. [opisaną w tekście Trudny powrót do domu – przyp. red.], orzecznictwo było jednoznaczne: zwrot nieruchomości bezpodstawnie i bezprawnie przejętych w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania tego dekretu odbywa się w drodze postępowania administracyjnego.

Ten pogląd był potem kwestionowany, głównie z tego względu, że aktem prawnym o niższej randze, jakim jest rozporządzenie, ustalano sposób dochodzenia praw podmiotowych, a mianowicie prawa własności. Po 2000 roku Sąd Najwyższy w jednej ze spraw wypowiedział się, że jeśli przejęcie nieruchomości było ewidentnie bezprawne, a nieruchomość nie została rozdysponowana przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich, sąd powszechny może udzielić ochrony prawnej byłemu właścicielowi w postępowaniu cywilnym. Wiele osób, m.in. nasza klientka, skorzystało wówczas z tej drogi równolegle z toczącym się niemrawo postępowaniem administracyjnym. Pani P.-Ł. wystąpiła więc z powództwem o wydanie nieruchomości. Ta konkretna nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej i nie było podstaw do wytaczania powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tylko można było pominąć ten etap.

Sprawa toczyła się dość długo, głównie ze względów dowodowych. Powołano biegłego, który ustalał brak bądź istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością pałacowo-parkową a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Tuż przed wydaniem wyroku w sprawie sądowej zebrał się NSA w pełnym składzie i wydał uchwałę stwierdzającą, że jedyną właściwą drogą postępowania w sprawach o zwrot nieruchomości jest postępowanie administracyjne. Uchwała podjęta przez tak szacowne gremium miała oczywiście stosowny autorytet i sędziowie, nawet sądów powszechnych, poczuli się nią związani. Sprawa pani P.-Ł. została więc odrzucona ze względu na niewłaściwość drogi sądowej. Nie pomogło wniesienie apelacji; sąd apelacyjny zawiesił sprawę do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Kiedy postępowanie administracyjne zmierzało już do wydania decyzji przez organ I instancji, zebrał się z kolei Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w którym, przypomnę, jest delegacja prowadzenia spraw o odzyskanie bezprawnie przejętego majątku na organy administracji publicznej, wygasło w latach 50. i w chwili obecnej realizacja takich roszczeń jest możliwa tylko na drodze sądowej. Przepisy więc się nie zmieniały, ale ich zmienna interpretacja na przestrzeni 10 lat wydłużyła postępowanie w jednej sprawie do granic możliwości.

Kiedy są szanse na odzyskanie nieruchomości? Na co należy się powołać?

Magdalena Niziołek: Przede wszystkim trzeba wykazać, że nieruchomość ta – zgodnie z przepisami – nie podpadała pod działanie dekretu. Kryteriów przejęcia nieruchomości w trybie dekretu było kilka. Przede wszystkim musiała to być nieruchomość ziemska, czyli o charakterze rolniczym. Jeżeli część majątku nie miała charakteru ziemskiego i na dodatek nie była powiązana organizacyjnie i funkcjonalnie z pozostałą częścią majątku ziemskiego, to można o taką część majątku się starać. Zdarzało się, że w trybie dekretu o reformie rolnej przejmowano kamienice w miastach, bo właściciel tej kamienicy był jednocześnie właścicielem majątku ziemskiego.

Sztandarowym przykładem jest jednak nieruchomość pałacowo-parkowa. Trzeba wówczas udowodnić, że miała ona charakter rezydencjalny, że tam się toczyło życie rodzinne. Trzeba też wykazać, że centrum administracyjne, buchalteryjne majątku ziemskiego mieściło się poza pałacem. To nie jest trudne, bo zwykle do prowadzenia takich spraw był zatrudniony administrator, który mieszkał wraz z rodziną poza pałacem. Inną przesłanką działania dekretu była powierzchnia; dekret obejmował majątki o powierzchni 50 ha lub 100 ha na ziemiach odzyskanych. Jeśli odebrany majątek miał np. 49,5 ha, można starać się o jego zwrot, nawet jeśli miał charakter ziemski.

Trzeba się jednak liczyć z tym, że postępowanie jest długie i trwa kilka lat. Przed wystąpieniem o zwrot nieruchomości muszą być też zakończone wszystkie postępowania spadkowe. Osoba występująca o zwrot musi wykazać, że odziedziczyła prawo do gruntu.

Rozumiem, że w większości przejętych nieruchomości mieszczą się obecnie budynki użyteczności publicznej?

J.C.: Wcale nie. Wiele tych budynków stoi pustych albo wręcz zostały zasiedlone lokatorami kwaterunkowymi i niszczeją. Część Skarb Państwa sprzedał, część została zagospodarowana przez przedsiębiorstwa państwowe, które się później uwłaszczyły, trochę jest ośrodków wypoczynkowych. Niektóre zostały odzyskane przez byłych właścicieli albo zwrócone im w ten sposób, że byłym właścicielom przyznano prawo pierwszeństwa nabycia takich nieruchomości.

A jeśli ktoś inny nabył taką nieruchomość w dobrej wierze?

M.N.: Jeśli w postępowaniu przed organem administracji lub – po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – przed sądem zostanie ustalone, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, można podważać akty administracyjne i umowy, na mocy których jakaś osoba trzecia nabyła nieruchomość od Skarbu Państwa, i wykreślić prawo osoby trzeciej do tego gruntu, o ile nabywca nie działał w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeżeli jednak nie da się wyeliminować z obrotu prawnego decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej, istnieją podstawy do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za bezprawnie przejętą i rozdysponowaną nieruchomość.

J.C.: Mówiąc o dobrej wierze pamiętajmy też o tym, że nie jest w dobrej wierze ten, kto albo wie, że rzeczywisty stan prawny nieruchomości jest inny niż wynikający z księgi wieczystej, albo mógł się tego z łatwością dowiedzieć. Jeśli więc toczy się postępowanie reprywatyzacyjne, trudno mówić o nabyciu w dobrej wierze. Taką okoliczność można przecież z łatwością ustalić.

A jeżeli nieruchomość chce odzyskać daleki krewny, od dawna (lub nigdy) niemieszkający w Polsce, a w pałacu mieści się obecnie biblioteka czy muzeum?

J.C.: Nawet taki człowiek znajduje u mnie pełne usprawiedliwienie. To nie jego wina, że jego rodzice, dziadkowie czy dalsi krewni na pewnym etapie historii Polski zostali uznani za wrogów publicznych i pozbawieni całego majątku, przez co musieli zaczynać życie na nowo, a najpewniej jeszcze uciekać z Polski, żeby chronić swoje życie lub zdrowie. To, że osiedlili się poza Polską i tam wychowali swoje dzieci lub wnuki, nie przekreśla tego, że ich rodzina przez wiele pokoleń pracowała na to, żeby dorobić się określonego majątku. Takim ludziom też przysługuje święte prawo własności. Prowadzenie biblioteki bądź muzeum należy do obowiązków samorządów terytorialnych. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby zorganizować je w majątku własnym samorządu, a nie cudzym.

M.N.: Najczęściej zresztą dawni właściciele są pełni dobrej woli. Wcale nie chcą likwidować istniejącej biblioteki czy muzeum, są gotowi negocjować z samorządem terytorialnym. Uważam, że ta kwestia jest niepotrzebnie demonizowana.