Jaki będzie los wniosków o pozwolenie na budowę przygotowanych według dotychczasowych parametrów energetycznych budynków?


Od 31 grudnia 2020 r. wszystkie projektowane i realizowane budynki powinny spełniać bardziej restrykcyjne normy w zakresie wskaźników zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną oraz współczynników przenikania ciepła U. Zmiana ta stanowi wdrożenie do krajowego porządku prawnego przepisów Unii Europejskiej przyjętych już w 2010 r. Wydaje się, że inwestorzy mieli dużo czasu na przygotowanie się do nowych norm energetycznych, które znane były od dawna. Jak się jednak okazuje, znaczna liczba wciąż czekających na rozpatrzenie wniosków została przygotowana według dotychczasowych norm. Co więcej, wiele z nich najprawdopodobniej nie zostanie rozpoznanych do dnia wejścia w życie podwyższonych wymagań. Powstaje zatem pytanie, jak zostaną rozpatrzone.

Nowe wskaźniki oszczędności energii

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawiera szczegółowe wymagania techniczne projektowanych budynków, w tym dokładnie precyzuje parametry oszczędności energetycznej i izolacyjności cieplnej realizowanych obiektów. Są one inne dla budynków mieszkalnych i budynków użyteczności publicznej, gospodarczych, magazynowych czy produkcyjnych.

Szczegółowe zasady wyliczania cząstkowych wartości wskaźnika zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną na potrzeby ogrzewania, wentylacji, przygotowania ciepłej wody użytkowej oraz na potrzeby chłodzenia i oświetlenia, które następnie służą do wyznaczenia rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną (EP), zawierają § 328 i 329 rozporządzenia.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że począwszy od 31 grudnia 2020 r. roczne dopuszczalne zapotrzebowanie budynku na nieodnawialną energię pierwotną będzie znacznie niższe niż w okresie od 1 stycznia 2017 r. Dla przykładu roczny wskaźnik cząstkowy nieodnawialnej energii pierwotnej wykorzystywanej na potrzeby ogrzewania, wentylacji oraz przygotowania wody ciepłej dla jednorodzinnego budynku mieszkalnego zostanie obniżony o ponad 26%. Ten sam wskaźnik dla budynku opieki zdrowotnej z poziomu 290 zmieniony zostanie na 190, co daje obniżkę o ponad 34%.

Powyższa zmiana podyktowana jest obowiązkami wynikającymi z członkostwa Polski w Unii Europejskiej i stanowi implementację do krajowego porządku prawnego rozwiązań przyjętych w dyrektywie 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków. Zmiana ma na celu walkę z niekontrolowanym, wysokim zużyciem w ramach Unii Europejskiej energii elektrycznej ze źródeł nieodnawialnych i wpisuje się w szeroki program UE obniżenia zużycia energii przez użytkowników końcowych, zwiększania wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych i realizacji postanowień protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) z 1992 r.

Zmiana parametrów, które inwestorzy powinni uwzględniać przy projektowaniu nowych budynków, była znana już od dawna. Zaostrzone wartości energetyczne i termin ich wejścia w życie wpisano do rozporządzenia już z początkiem 2014 r. Mimo to wielu inwestorów złożyło swoje wnioski o pozwolenie na budowę, nie uwzględniając nowych, bardziej restrykcyjnych norm energetycznych, licząc na to, że wnioski zostaną rozpatrzone przed pierwszym dniem obowiązywania wyższych standardów.

Przeciążenie organów administracji architektoniczno-budowlanej, wywołane w szczególności koniecznością dostosowania prac urzędu do nowych wymagań sanitarnych, spowodowało jednak istotne opóźnienia w rozpatrywaniu złożonych wniosków. Wiele złożonych w tym roku wniosków o pozwolenie na budowę może nie zostać rozpatrzonych do 30 grudnia 2020 r., co będzie miało istotne konsekwencje dla sytuacji wnioskodawców.

Nowe wskaźniki a postępowania w toku

Postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu architektonicznego i udzielenia pozwolenia na budowę wszczęte jest z chwilą doręczenia organowi wniosku inwestora, co wynika z art. 61 § 3 k.p.a. Z kolei według art. 6 k.p.a., statuującego zasadę praworządności i wywodzoną z niej zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, organ administracji publicznej ma obowiązek stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie wydania decyzji. Wyjątek od powyższej zasady może wynikać tylko z przepisów intertemporalnych, które powinny być zawarte w akcie dokonującym zmiany.

Ponieważ rozporządzenie nie zawiera przepisów intertemporalnych, które modyfikowałyby zasadę ogólną z art. 6 k.p.a., zmienione parametry energetyczne znajdą zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych nierozpatrzonych do 31 grudnia 2020 r. Jeśli więc wnioski o pozwolenie na budowę wciąż oczekujące na rozpatrzenie nie uwzględniają nowych parametrów zużycia energii ze źródeł nieodnawialnych, organ stosujący po 30 grudnia 2020 r. nowe wskaźniki zobligowany będzie do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dla inwestorów, którzy oczekują na decyzję organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie otrzymają jej do 30 grudnia 2020 r., oznacza to konieczność przygotowania nowych projektów, uwzględniających bardziej restrykcyjne wskaźniki energetyczne, i złożenia nowych wniosków. Nierzadko będzie się to wiązało z koniecznością powtórnego poniesienia znacznych nakładów finansowych. Nie jest wykluczone, że do projektu trzeba będzie wprowadzić szereg istotnych modyfikacji i przygotować nowe analizy i dokumenty.

Propozycja Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii

Odpowiadając na zgłaszane potrzeby uczestników rynku, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii opracował projekt zmiany rozporządzenia, wprowadzający do niego przepisy przejściowe. Według projektowanych regulacji intertemporalnych wymagania izolacyjności cieplnej i inne wymagania związane z oszczędnością energii obowiązujące w myśl rozporządzenia od 31 grudnia 2020 r. nie byłyby stosowane do spraw w przedmiocie m.in. pozwolenia na budowę, wszczętych i niezakończonych przed 31 grudnia 2020 r. (według projektowanego brzmienia nowego § 330a rozporządzenia).

W praktyce oznaczałoby to, że jeśli inwestor złoży wniosek o pozwolenie na budowę najpóźniej w dniu 30 grudnia 2020 r., dokumentacja projektowa będzie oceniana w oparciu o dotychczasowe wskaźniki energetyczne (tj. te obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. do 30 grudnia 2020 r.). Co ważne, wniosek musi był złożony w taki sposób, aby najpóźniej w dniu 30 grudnia 2020 r. doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Nie wystarczy nadanie go w placówce pocztowej 30 grudnia 2020 r. – w tym dniu musi dotrzeć do organu.

Projekt Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii datowany jest na 29 października 2020 r., obecnie trwają konsultacje publiczne projektu. Zanim projektowana regulacja wejdzie w życie, przejdzie jeszcze przez etapy opiniowania, podpisania i ogłoszenia. Do wejścia w życie wyższych wymagań energetycznych w zakresie zużycia energii ze źródeł nieodnawialnych pozostało niewiele czasu, trudno jest więc aktualnie przesądzić, jaki będzie los wniosków złożonych i oczekujących na rozpatrzenie.

Jeśli przepisy rozporządzenia nie ulegną zmianie, a brak załatwienia sprawy w terminie wynikać będzie z opieszałości organu, o której można mówić nawet w czasie pandemii, wówczas wnioskodawcom pozostanie dochodzenie swoich praw z tytułu bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. W razie stwierdzenia, że miało miejsce powyższe naruszenie, wnioskodawcy mogą nawet domagać się odszkodowania za wyrządzoną tym szkodę (art. 417 Kodeksu cywilnego). Działania zmierzające do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu administracji architektoniczno-budowlanej należałoby jednak podjąć już teraz.

Olga Połowianiuk, radca prawny, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy