Michał Gliński, Bartosz Trocha

Jak zwalczyć nieład w przestrzeni?

Jakość ładu przestrzennego w Polsce pozostawia sporo do życzenia. Głosy ubolewania nad niewydolnością instrumentów prawnych w tej materii coraz głośniej przebijają się do opiniotwórczych mediów i świadomości społecznej.

Od kilku tygodni na naszym rynku księgarskim zdobywa popularność pozycja poświęcona w całości chaosowi urbanistycznemu i estetycznemu panującemu w większości polskich miejscowości. Wpisuje się ona w coraz głośniejszy chór utyskiwań nad stanem tzw. tkanki miejskiej, której rozwój w ostatnim dwudziestoleciu faktycznie wymknął się spod kontroli. Za przykład do naśladowania stawia się zazwyczaj kraje z silnie ugruntowanym, „dojrzałym” prawem zagospodarowania przestrzennego, wskazując równocześnie na słabość rodzimych rozwiązań. Spróbujmy zatem odpowiedzieć, czy i na ile owe uwagi są słuszne.

Pretensje do ustawodawcy czy do gmin?

Jednym z podstawowych zarzutów stawianych ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest brzmienie jej artykułu 87 ust. 3, który stanowi, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Wiele osób jest zdania, że wygaszenie starych planów oznaczało likwidację narzędzia pozwalającego gminom kreować ład przestrzenny i puszczenie tej problematyki na żywioł. Odpowiedzialnością za taki stan rzeczy obciąża się często ustawodawcę.

Trzeba jednak pamiętać, że proces wygaszania starych planów rozpoczęto już w 1995 roku, a wiec na długo przed uchwaleniem obowiązującej ustawy. Wszystko zaczęło się od ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., która miała dostosować przepisy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym do nowych założeń ustrojowych (wcześniejsza ustawa o planowaniu przestrzennym została wydana 12 lipca 1984 r., a więc w zupełnie innych warunkach ustrojowych). Gminy miały zatem wystarczająco dużo czasu na uchwalenie ładu przestrzennego na terenie swojego działania. Opieszałość, z jaką samorządy realizują to zadanie, jest odrębnym problemem, niezależnym od ustawodawcy.

Art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem, że przepisu tego nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów dokonanymi na zasadach określonych w tejże ustawie. Termin wygaśnięcia miejscowych planów wydłużano dwukrotnie: najpierw z 5 do 7 lat, a następnie z 7 do 8 lat. Co więcej, jeśli gmina uchwaliła studium i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu albo jego zmiany, dotychczasowy plan utrzymywał moc o rok dłużej.

Dotychczasowe plany miejscowe wygasały więc albo 1 stycznia 2003 roku (jeśli gmina do końca 2002 roku nie uchwaliła nawet studium), albo 31 grudnia 2003 roku (jeśli gmina przed końcem 2002 roku uchwaliła studium i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu).

Obecnie obowiązująca ustawa nie przyśpieszyła więc wygaszania miejscowych planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 roku, a jedynie utrwaliła rozwiązania przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r., konieczne ze względu na nowe warunki ustrojowe.

Skąd ta opieszałość?

Gminy miały więc sporo czasu, aby uchwalić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dlaczego zatem tego nie uczyniły? Wśród najczęstszych przyczyn wymienia się: (1) brak pieniędzy na ich sfinansowanie, (2) długotrwałą i skomplikowaną procedurę, (3) sprzeczność interesów gminy i właścicieli nieruchomości objętych planem, (4) brak systemu zachęt i sankcji przy uchwalaniu miejscowych planów, (5) brak stabilności prawa.

Niewątpliwie zmiany prawa kosztują, a najdroższe są kolejne edycje planów. Miejscowe plany prowadzą zazwyczaj do ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości objętych planem, co wiąże się z ustawowym obowiązkiem zapłaty przez gminę odszkodowania za rzeczywistą szkodę ich właścicielowi, a nawet wykupu nieruchomości lub jej części od właściciela. Problem dotyczy w szczególności gmin wiejskich. Znany jest przykład gminy, w której uchwalenie miejscowego planu pochłonęłoby cały jej budżet. Nie brakuje jednak także przykładów ze sfery metropolii. W jednym z największych i najludniejszych miast polskich planami zagospodarowania przestrzennego pokryte jest dziś zaledwie kilka procent powierzchni miasta, i to głównie na peryferiach.

W myśl przepisów ustawy uchwalenie planu miejscowego musi zostać poprzedzone sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Warto podkreślić, że studium to (w przeciwieństwie do docelowego planu) nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przed podjęciem uchwały wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz stopnia zgodności rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Procedura sporządzania projektu planu obejmuje m.in. rozpatrywanie wniosków, a następnie uwag obywateli do projektu, zasięganie opinii określonych podmiotów, dokonywanie uzgodnień z organami wymienionymi w ustawie, a także uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Procedurę kończy uchwalenie planu przez radę gminy. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, wymienione czynności ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian.

Ustawa nie taka zła

Nie podlega dyskusji, że procedura uchwalania miejscowego planu jest złożona i czasochłonna. Szczególne trudności mogą wiązać się z istnieniem przeciwstawnych interesów zainteresowanych mieszkańców i osób prawnych. Nie jest to jednak wina obecnej ustawy. Jak wynika ze sporządzonych badań, pod rządami poprzedniej ustawy uchwalenie planów zajmowało średnio 19 miesięcy, a w miastach na prawach powiatu 26 miesięcy, zaś pod rządami obecnej ustawy w badanej grupie gmin plany były uchwalane średnio w 6 miesięcy. Wydaje się więc, że idzie ku lepszemu. Jeżeli zaś chodzi o konflikty interesów pomiędzy samorządami a mieszkańcami, to praktyka pokazuje, że mogą być one skutecznie rozwiązywane poprzez umiejętnie przeprowadzone konsultacje społeczne.

Mimo to bez planu ani rusz

Niewątpliwie miejscowe plany są potrzebne, albowiem pozwalają chronić ład przestrzenny, realizować cele związane z ochroną przyrody, sanitarną itp., a ich brak stanowi istotną barierę dla rozwoju inwestycji oraz sprzyja powstawaniu mechanizmów korupcjogennych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto niektóre inwestycje, takie jak wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, mogą zostać zrealizowane wyłącznie w oparciu o plan miejscowy (taki pogląd pojawiał się m.in. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego). Miejscowy plan może przy tym skutecznie wspierać i koordynować działania w zakresie ochrony zabytków, zwłaszcza tych słabiej chronionych, znajdujących się poza rejestrem wojewódzkiego konserwatora i mogących liczyć dziś jedynie na iluzoryczną ochronę poprzez umieszczenie w gminnej ewidencji.

Zdaniem wielu specjalistów miejscowe plany to także jedyny potencjalny ratunek dla zdegradowanych obszarów poprzemysłowych. Odpowiednio sporządzone, sprzyjałyby przekształcaniu centrów miast w duchu zachodnioeuropejskim poprzez zmniejszanie ruchu kołowego, a promowanie transportu zbiorowego i rowerowego.

Nie sposób zapomnieć o wymiarze czysto estetycznym. Plany mogłyby stać się skutecznym remedium na chaos generowany w naszych miastach i miasteczkach przez szpecące i wszechobecne krzykliwe reklamy, zarówno wielkoformatowe, jak i te pomniejsze, na poziomie wzroku, w starciu z którymi miejscy plastycy i architekci są dziś często bezradni.

Od czego zacząć

Wydaje się, że gminy powinny uchwalać w pierwszej kolejności miejscowe plany dla tych terenów, które przeznaczone są pod nową zabudowę bądź do rewitalizacji, a dopiero w dalszej kolejności dla terenów zabudowanych i wyłączonych z zabudowy. Pozwoliłoby to przyśpieszyć uchwalenie planów dla terenów najistotniejszych z punktu widzenia gminy, zmniejszyć koszty z tym związane oraz przyciągnąć inwestorów, co przełożyłoby się na dodatkowe dochody gminy w przyszłości. Miałoby też w dalszej perspektywie pozytywne skutki społeczne z uwagi na niewątpliwe podniesienie poziomu i jakości życia mieszkańców na terenach objętych planem.

Warto przy tym pamiętać o koordynacji tych działań z nowoczesnym postulatem zabudowy miast „do wewnątrz”, który staje się obecnie standardem w nauce planowania przestrzennego. Celem tego postulatu jest unikanie zjawiska tzw. urban sprawling, czyli rozlewania się miasta na peryferie, gdyż generuje to bardzo poważne koszty z uwagi na konieczność doprowadzania dróg, mediów i innych instalacji, a ponadto zwiększa zapotrzebowanie na indywidualny transport kołowy i w konsekwencji sprzyja powstawaniu korków na trasach dojazdowych.

Jak może pomóc ustawodawca?

Należałoby jeszcze bardziej uprościć i przyśpieszyć procedurę uchwalania miejscowych planów, np. poprzez skrócenie terminów i przyjęcie instrumentu tzw. milczącej zgody organów, z którymi mają nastąpić uzgodnienia. Do dyskusji pozostaje natomiast postulat zastąpienia uzgodnień aktami o charakterze wyłącznie opiniodawczym. Ponadto należałoby wprowadzić mechanizm zachęt przy uchwalaniu miejscowych planów oraz sankcji za brak ich uchwalenia w określonym terminie. W przeciwnym razie zarówno gminy, jak i organy, z którymi ma nastąpić uzgodnienie, nie będą wystarczająco zdyscyplinowane w wykonywaniu swoich zadań. To z kolei przełoży się na dalszą prowizoryczność działań w przestrzeni, którą coraz trudniej będzie cywilizować.

Być może należałoby zastanowić się ponownie nad zasadami i terminem wypłaty odszkodowań związanych z uchwaleniem miejscowych planów, tak aby trafiały one do rzeczywiście poszkodowanych, a nie do osób, które tylko potencjalnie utraciły możliwość zabudowy nieruchomości. Na pewno warto by wprowadzić zasadę informowania mieszkańców jeszcze na etapie prezentowania możliwych wariantów docelowych rozwiązań w projektowanych planach.

Można również rozważyć opracowanie kodeksu dobrych praktyk w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez gminy, tak aby ułatwić im sposób postępowania oraz wskazać jego optymalny wzór.

Ponadto zmienione i doprecyzowane powinny zostać przepisy dotyczące zasad wydawania warunków zabudowy (warto wspomnieć, że w literaturze padają głosy domagające się wyeliminowania tej instytucji). W szczególności warunki zabudowy powinny być zgodne z polityką planistyczną gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powinno też zostać wyjaśnione, co ustawodawca rozumie pod pojęciem zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Ustawodawca nie powinien definitywnie przekreślać dorobku legislacyjnego wspólnot lokalnych. W dążeniu do ładu przestrzennego lepiej obrać drogę ewolucji niż rewolucji. Opisaną powyżej metodą małych kroków można doprowadzić do tego, że przestrzeń w Polsce przestanie krzyczeć.

Michał Gliński, Bartosz Trocha, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy