Europejski Trybunał Praw Człowieka a przewlekłość postępowań reprywatyzacyjnych


Obecnie w Warszawie toczy się kilka tysięcy postępowań dotyczących tzw. gruntów warszawskich, z czego ponad połowa spraw dotyczy zwrotu nieruchomości, a reszta odszkodowań za nieruchomości objęte roszczeniami. Co do zasady organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem średnia długość postępowań reprywatyzacyjnych przekracza kilkanaście lat.

Prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie (bez nieuzasadnionej zwłoki) stanowi istotny element prawa do sądu i prawa do rzetelnego procesu w rozumieniu art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: Konwencja). Podejmowane przez polskiego ustawodawcę kolejne inicjatywy nie usprawniły wystarczająco postępowań sądowych. Średni czas oczekiwania na rozstrzygnięcie utrzymuje się na stałym poziomie, podobnie jak liczba skarg na naruszenie art. 6 Konwencji wpływających do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPCz albo Trybunał).

Jak wynika z analizy orzeczeń wydanych przez ETPCz, długość postępowań dotyczących roszczeń związanych z dekretem Bieruta wynosi średnio od 12 do 20 lat, a wysokość przyznawanych kwot zadośćuczynienia oscyluje między 9 100 a 17 000 euro1.

W trakcie postępowania Trybunał może podjąć próbę̨ doprowadzenia do ugody pomiędzy skarżącym a władzami krajowymi. Chociaż każda ze stron sporu może zaproponować zawarcie ugody, niemal zawsze robi to rząd. Do zaakceptowania ugody dochodzi w drodze decyzji Trybunału o skreśleniu skargi z listy spraw.

Jeśli strony nie osiągną porozumienia, dość częstą praktyką jest składanie przez rząd tzw. jednostronnej deklaracji, w której państwo przyznaje, że doszło do naruszenia Konwencji, i oferuje z tego tytułu adekwatne zadośćuczynienie. Trybunał może nie przyjąć deklaracji rządu, jeśli uzna, że wymagane jest dalsze badanie sprawy ze względu na potrzebę poszanowania praw człowieka, poważny charakter zarzutów lub gdy warunki jednostronnej deklaracji nie są w danym przypadku adekwatne, np. ze względu na niską sumę tzw. słusznego zadośćuczynienia. Sprzeciw skarżącego wobec zakończenia postępowania w drodze jednostronnej deklaracji nie ma znaczenia dla podjęcia przez Trybunał decyzji akceptującej jednostronną deklarację i skreślającej skargę z listy spraw.

Stanowisko polskiego rządu

Rząd, kwestionując składane do ETPCz skargi dotyczące przewlekłego prowadzenia spraw reprywatyzacyjnych, podnosi najczęściej w obserwacjach, że ogół środków, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (dalej jako ustawa z 2004 r.), jest odpowiedni i skuteczny dla przeciwdziałania przewlekłości, a jego niewykorzystanie powinno skutkować oddaleniem skargi z uwagi na niewyczerpanie krajowych środków odwoławczych.

Przywołując nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r.2, rząd wskazuje w szczególności na możliwość:

  • wniesienia ponaglenia, jeśli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), bądź też postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość);
  • zażądania przez stronę postępowania, aby organ wyższego stopnia uzupełnił materiał dowodowy lub polecił jego uzupełnienie organowi pierwszej instancji;
  • złożenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (nakazującej skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia);
  • złożenia „opcjonalnego” wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące decyzji wydawanych przez ministrów lub samorządowe kolegia odwoławcze;
  • zrzeczenia się prawa do odwołania;
  • zawiadomienia o decyzji w drodze tzw. zawiadomienia publicznego;
  • tzw. milczącego załatwienia sprawy;
  • załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Stanowisko Trybunału

W odniesieniu do podnoszonych przez rząd argumentów warto przeanalizować treść wyroku w sprawie Wcisło i Cabaj przeciwko Polsce (skargi nr 49725/1179950/13). Postępowania będące przedmiotem skargi nie dotyczyły co prawda gruntów warszawskich, tylko innych postępowań administracyjnych, ale zawarta w tym wyroku analiza obowiązujących na gruncie prawa polskiego środków odwoławczych służących przeciwdziałaniu przewlekłości lub bezczynności organów i sądów administracyjnych ma charakter uniwersalny.

Uzasadniając stwierdzone w wyroku naruszenie art. 6 w zw. z art. 13 Konwencji, Trybunał przypominał na wstępie, że analizował już wielokrotnie skuteczność połączenia środków odwoławczych służących na przewlekłość postępowania administracyjnego i uznał, że są one skuteczne (zob. m.in. Bukowski przeciwko Polsce (dec.), nr 38665/97, 11 czerwca 2002 r.; Koss przeciwko Polsce, nr 52495/99, 28 marca 2006 r.; Turczanik przeciwko Polsce, nr 38064/97; Kania przeciwko Polsce, nr 12605/03, 21 lipca 2009 r. oraz Derda przeciwko Polsce, nr 58154/08, 1 czerwca 2010 r.).

Wobec jednak wytworzenia się praktyki organów administracyjnych ujawniającej niezdolność do uwzględniania wcześniejszych opóźnień oraz częstego kierowania spraw do ponownego rozpatrzenia do organów pierwszej instancji, Trybunał dostrzegł potrzebę ponownej oceny skuteczności środków ochrony przed przewlekłością postępowania.

Trybunał zauważył, że skarżący wielokrotnie wykorzystali środki odwoławcze przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Chociaż ustalano nowe terminy na załatwienie spraw, skargi te nie spowodowały przyspieszenia toczących się postępowań, ponieważ właściwe organy wielokrotnie nie stosowały się do nowo ustalonych terminów. W sytuacji, w której długość postępowania nie wynika z bezczynności organów administracji, lecz z popełnianych przez nie błędów skutkujących wielokrotnymi uchyleniami decyzji i kierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazywane środki ochrony przed przewlekłością postępowania nie będą skuteczne3.

Dostrzegając jednak wskazane przez rząd kolejne nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności tę z 2017 r., Trybunał przyznał, że nowe mechanizmy, mające zastosowanie do postępowań wszczętych po 1 czerwca 2017 r., mogą w okolicznościach danej sprawy zapobiec przewlekłości postępowań administracyjnych.

Oceniając skuteczność środków ochrony przed przewlekłością na etapie sądowoadministracyjnym, Trybunał stwierdził, że wprowadzona nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 2015 r. możliwość zasądzenia przez sąd na rzecz strony dotkniętej przewlekłością lub bezczynnością organu administracji odpowiedniej sumy pieniężnej nie może być sama w sobie uznana za skuteczny środek odwoławczy.

Podobnie jak w przypadku pozwu o zadośćuczynienie z tytułu naruszenia dóbr osobistych na podstawie art. 417 w zw. z art. 448 k.c., Trybunał zwrócił uwagę, że polski rząd nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów na to, że pozew ten może stanowić środek kompensacyjny prowadzący do zapewnienia stosownego zadośćuczynienia za zaistniałą zwłokę̨ w postępowaniu administracyjnym (m.in. wyrok z 4 października 2011 r. w sprawie Mularz przeciwko Polsce, skarga nr 9834/08; wyrok z 5 grudnia 2006 w sprawie Boszko przeciwko Polsce, skarga nr 4054/03; wyrok z 14 października 2003 r. w sprawie Małasiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 22072/02).

Ponieważ polski rząd nie przedstawił szczegółowych informacji na temat przyznanych przez sądy administracyjne kwot zadośćuczynień ani liczby spraw, w których takie zadośćuczynienia przyznano, nie jest możliwe określenie średniej kwoty zadośćuczynienia na sprawę, czy też ich minimalnych czy maksymalnych kwot. Z tego też powodu nie można określić funkcjonowania środka odszkodowawczego i praktyki władz krajowych w tym zakresie, a tym samym ocenić, czy wprowadzone zmiany stanowiły skuteczne środki w stosunku do skarg na przewlekłość postępowań administracyjnych. Trybunał zastrzegł jednak, że jego stanowisko może podlegać rewizji w przyszłości, a zgodnie z art. 35 Konwencji ciężar dowodu skuteczności środka w praktyce spoczywa na polskim rządzie4.

Trybunał uznał natomiast, że mimo niedociągnięć w podejściu sądów krajowych w rozpatrywanych sprawach środek odwoławczy dostępny na mocy ustawy z 2004 r., po przyjęciu środków w wykonaniu wyroku w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce (skarga nr 72287/10, 13927/11 i 46187/11), wydaje się skuteczny, wystarczający i dostępny również w kontekście przewlekłości postępowań sądowoadministracyjnych.

Podsumowując, Trybunał stwierdził, że skarżący mieli do dyspozycji szereg krajowych środków odwoławczych na zarzucaną przewlekłość postępowań administracyjnych. W trakcie postępowań w swoich sprawach skorzystali z kilku różnych środków na różnych etapach postępowania. Żaden jednak z tych środków ani samodzielnie, ani łącznie nie przyniósł rezultatu w postaci przyspieszenia postępowania ani nie zapewnił wymaganego zadośćuczynienia dla skarżących. Oznacza to zdaniem Trybunału, że skarżący nie mieli dostępu do „skutecznego środka” w odniesieniu do ich skarg na przewlekłość postępowania, a więc że doszło do naruszenia art. 13 w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji.

W świetle orzecznictwa ETPCz w celu stwierdzenia przewlekłości postępowania ocenia się m.in. terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania orzeczenia co do istoty sprawy, charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości, znaczenie dla strony skarżącej rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowanie się stron postępowania.

Rozpatrując skargi dotyczące długości postępowań w sprawach reprywatyzacyjnych, Trybunał często podkreśla, że o ile sprawy te należy uznać za złożone, sam stopień skomplikowania nie usprawiedliwia ogólnej długości postępowań trwających średnio kilkanaście lat.

W żadnej z rozpatrywanych spraw Trybunał nie stwierdził, że skarżący przyczynili się znacząco do czasu trwania postępowania. Wręcz przeciwnie, wielokrotnie próbowali je przyspieszyć.

W odniesieniu do zachowania stosownych organów Trybunał przypomniał, że wielokrotne kierowanie do ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach jednego postępowania ujawnia poważną wadę w funkcjonowaniu systemu prawnego (zob. m.in. wyrok ETPCz z 25 listopada 2003, w sprawie Wierciszewska przeciwko Polsce, skarga nr 41431/98).

Komisja weryfikacyjna

Abstrahując od oceny zasadności powołania Komisji weryfikacyjnej, należy podnieść problem powodowanej jej pracami przewlekłości postępowania.

Chodzi tu przede wszystkim o możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nieruchomości będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej (lub osoby tę nieruchomość zajmującej) przewidzianą w art. 26a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa.

Na mocy tego przepisu Komisja, o ile poweźmie informacje o postępowaniu egzekucyjnym, może wystąpić do sądu o zawieszenie tego postępowania lub o wstrzymanie podejmowanych w nim czynności. W sprawie takiego wniosku sąd rozstrzyga najpóźniej w terminie 7 dni, a sam wniosek Komisji skutkuje zawieszeniem postępowania lub wstrzymaniem czynności egzekucyjnych.

Ponieważ w postępowaniu sprawdzającym nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, osoby, wobec których czynności takie są podejmowane, nie mają statusu strony, a więc nie mogą ani kwestionować zasadności składania wniosku o zawieszenie postępowania, ani też przeciwdziałać ewentualnej przewlekłości czynności sprawdzających. Na gruncie obowiązujących przepisów nie istnieją żadne mechanizmy, za pomocą których jednostka mogłaby skłonić Komisję do sprawnego prowadzenia postępowania i jego zakończenia w rozsądnym terminie.

Postscriptum

O ile długość postępowań administracyjnych w Polsce stanowi ewidentny problem, wydaje się, że w sprawach reprywatyzacyjnych przewlekłość ma charakter systemowy, gdyż̇ dotyczy prawie wszystkich prowadzonych postępowań administracyjnych w tych sprawach. Stan taki utrzymuje się̨ od wielu lat, a ustawodawca, choć z jednej strony podejmuje inicjatywy w celu usprawnienia postępowania administracyjnego, z drugiej strony tworzy kolejne przeszkody uniemożliwiające obywatelom skuteczne dochodzenie ich praw, narażając się na uzasadnione skargi do ETPCz i w konsekwencji odpowiedzialność odszkodowawczą wynikającą z naruszenia art. 6 Konwencji.

Anna Olejniczak-Michalska, radca prawny, praktyka doradztwa dla klientów indywidualnych i reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 M.in. sprawa Szenk przeciwko Polsce (skarga nr 67979/01), wyrok z 22 marca 2005 r., postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, długość postępowania objęta zakresem ratione temporis ponad 11 lat, przyznana kwota zadośćuczynienia 5000 euro; sprawa Grabiński przeciwko Polsce (skarga nr 43702/02), wyrok z 17 października 2006 r., postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego trwające 13 lat w momencie wydawania orzeczenia; kwota zadośćuczynienia 10 000 euro; sprawa Berent-Derda przeciwko Polsce, skarga nr 23484/02), wyrok z 1 lipca 2008 r., postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego trwające 15 lat w momencie wydawania orzeczenia; kwota zadośćuczynienia 12 000 euro; sprawa Derda przeciwko Polsce, skarga nr 58154/08, wyrok z 1 czerwca 2010 r., postępowanie trwające 17 lat w momencie wydawania orzeczenia, kwota zadośćuczynienia 13 200 euro; sprawa Siermiński przeciwko Polsce, skarga nr 53339/09, wyrok z 2 grudnia 2014 r., postępowanie o ponowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego trwające 20 lat, kwota przyznanego zadośćuczynienia 17 000 euro.

2 W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, którą wprowadzono szereg nowych procedur mających na celu uproszczenie i przyspieszenie postępowań. Zmienione przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do postępowań rozpoczętych od 1 czerwca 2017 r. W postępowaniach wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed tą datą zastosowanie mają natomiast przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym.

3 M.in. ETPCz, wyrok z 24 października 2006 r. w sprawie Stevens przeciwko Polsce, skarga nr 13568/02; wyrok z 1 grudnia 2009 r. w sprawie Trzaskalska przeciwko Polsce, skarga nr 34469/05 i wyrok z 9 czerwca 2009 r. w sprawie Kamecki i inni przeciwko Polsce, skarga nr 62506/00).

4 O ile samo wprowadzenie możliwości zasądzenia na rzecz strony sumy pieniężnej z tytułu bezczynności (przewlekłości) należy ocenić pozytywnie, wątpliwości budzi po pierwsze arbitralność samego zasądzenia. W przeciwieństwie do obowiązku przyznania kwoty pieniężnej przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość na gruncie ustawy z 2004 r., regulacja z p.p.s.a. przewiduje jedynie taką możliwość. Po drugie, brak określenia minimalnej kwoty pieniężnej, jak pokazało doświadczenie przy okazji ustawy z 2004 r., będzie prawdopodobnie skutkowało przyznawaniem kwot zbyt niskich, aby ETPCz uznał je za wystarczającą rekompensatę z tytułu przewlekłości lub bezczynności organów administracji.