Epidemia COVID-19 jako podstawa unieważnienia postępowania na gruncie art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p.


Decyzja o unieważnieniu postępowania na podstawie art. 93 p.z.p. musi być należycie uzasadniona, ponieważ stanowi wyjątek od zasady prowadzenia postępowania w celu zawarcia umowy o zamówienie publiczne. Zdaniem Krajowej Izby Odwoławczej negatywne skutki epidemii COVID-19, które spowodowały zamrożenie planów inwestycyjnych zamawiających oraz trudną sytuację kadrową, finansową oraz gospodarczą, są zdecydowanie wystarczające, aby unieważnić postępowanie zamówieniowe na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p. (wyrok z 23 czerwca 2020 r., KIO 892/20).

Stan faktyczny

W sprawie będącej przedmiotem wyroku KIO zamawiający prowadził postępowanie sektorowe w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem był najem sprzętu wydobywczego do kopalni. Wskutek panującej sytuacji epidemiologicznej zamawiający postanowił unieważnić postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p., o czym poinformował wykonawców biorących udział w postępowaniu.

W wyroku wyczerpująco przedstawiono argumentacje zamawiającego, uzasadniającą podjęcie decyzji o unieważnieniu postępowania. Zamawiający stwierdził bowiem, że konsekwencje wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii COVID-19 (…) uzasadniają unieważnienie postępowania przetargowego w oparciu o art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy PZP. Uzasadnił to tym, że w jego ocenie epidemia COVID-19 i związane z nią konsekwencje są okolicznościami zewnętrznymi, wystąpiły po wszczęciu postępowania przetargowego i przy dochowaniu należytej staranności nie mógł ich przewidzieć w dacie wszczęcia postępowania. Dodatkowo, jak podkreśla zamawiający, ewentualna realizacja zamówienia w obecnym stanie rzeczy skutkowałaby nabyciem (…) dóbr, które nie są już niezbędne dla efektywnego i racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, a w tym samym – prowadziłaby do wydatkowania (…) środków w sposób nieuzasadniony, co w dalszej kolejności musiałoby doprowadzić do znacznych szkód majątkowych (…), ze wszystkimi tego konsekwencjami (jak np. ograniczenie możliwości realizacji zadań statutowych (…), redukcji zatrudnienia).

W odpowiedzi na uzasadnienie decyzji zamawiającego odwołujący stwierdził, że zaprezentowane uzasadnienie, choć na pierwszy rzut oka obszerne, w istocie jest lakoniczne, nie wskazuje bowiem na żadne szczegółowe okoliczności, które mogłyby wskazywać, że w tym konkretnym postępowaniu zostały spełnione przesłanki unieważnienia postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p.

Unieważnienie postępowania wskutek istotnej zmiany okoliczności

Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p. zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wystąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Aby zatem zamawiający mógł skorzystać z tej przesłanki unieważnienia postępowania, musi wykazać, że:

  • zmiana okoliczności jest istotna,
  • dalsze prowadzenie postępowania nie leży w interesie publicznym,
  • okoliczności tej nie można było wcześniej przewidzieć.

Wszystkie powyższe przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie, a jednym z najistotniejszych, ale i najtrudniejszych elementów dowodowych umożliwiających skorzystanie z przepisu jest wykazanie, że dalsze prowadzenie postępowania nie będzie leżało w interesie publicznym.

Interes publiczny

Ustawodawca, formułując przesłankę unieważnienia postępowania z art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p., nie zdefiniował znaczenia interesu publicznego. W efekcie w doktrynie i orzecznictwie panuje żywa dyskusja, jak mamy rozumieć to sformułowanie i jakie znaczenie mu przypisywać. W omawianym wyroku KIO podjęła próbę zdefiniowania pojęcia interesu publicznego, aby ocenić, czy zamawiający mógł unieważnić postępowanie wskutek okoliczności związanych z wystąpieniem epidemii COVID-19.

Zdaniem Izby przyjmuje się, że w systemie zamówień publicznych interes publiczny należy wiązać z funkcjami i zadaniami jakie ustawodawca stawia podmiotom wydatkujących środki publiczne. Należą do nich racjonalne, efektywne i skuteczne wydatkowanie środków publicznych na zadania publiczne, zagwarantowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców na rynku, zapobieganie korupcji w zamówieniach publicznych, zwiększanie konkurencyjności na rynku, kształtowanie właściwych wzorów zachowań rynkowych zarówno przez wykonawców jak i zamawiających, w tym ustalenie zasad równowagi kontraktowej, ochrona podmiotów działających na rynku zamówień publicznych poprzez przyjmowanie przez instytucje zamawiającego jasnych i przejrzystych zasad udzielania zamówień publicznych. Realizacja powyższych funkcji systemu zamówień publicznych to realizacja interesu publicznego.

W zdefiniowaniu interesu publicznego KIO oparła się również o dotychczasowe orzecznictwo Izby oraz Trybunału Konstytucyjnego. Pomocna w tym zakresie okazała się uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 1997 r. (W 8/96), w której podkreślono, że za interes publiczny należy bez wątpienia uznawać korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań ciążących na administracji rządowej oraz samorządowej, realizowanych w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, związanych np. z ochroną zdrowia, oświatą, kulturą czy porządkiem publicznym. Dodatkowo Izba powołała się na wyrok z 5 kwietnia 2016 r. (KIO 428/16), w którym stwierdzono, że Interes publiczny w ujęciu zadań zamawiającego, to realizacja zadań ustawowych (statutowych), dla których realizacji został utworzony podmiot. Zatem, interes publiczny w badanej sprawie winien być oceniany z uwzględnieniem potencjału kadrowego, sytuacji finansowej i uwarunkowanej nimi możliwości realizacji usługi.

Mając powyższe na uwadze, Izba dokonała oceny, czy wystąpienie epidemii COVID-19 i jej skutki w postaci restrykcji wprowadzonych za pomocą ustaw i rozporządzeń powodują, że dalsze prowadzenie postępowania nie będzie zgodne z interesem publicznym. Odpowiadając na to pytanie, KIO stwierdziła, że Wystąpienie na skalę globalną epidemii wirusa SARS-CoV-2, a przede wszystkim zaś zakres środków i działań, które podjąć musiały poszczególne państwa celem powstrzymania wirusa i przeciwdziałania skutkom jego rozprzestrzeniania się jest zjawiskiem, z którym dotychczas nie mieliśmy do czynienia.

Wprowadzane restrykcje i ograniczenia w wielu aspektach działalności gospodarczej są wynikiem działań na szczeblu krajowym oraz międzynarodowym, a nie zależą od woli zamawiającego. Konsekwencje walki z epidemią bezpośrednio uderzyły w stabilność finansową zamawiającego, który nie mógł przewidzieć jeszcze kilka miesięcy temu tak nagłej zmiany sytuacji rynkowej. Województwo śląskie, na którego obszarze prowadzi działalność zamawiający, zostało szczególnie dotknięte przez epidemię, co wymusiło zamknięcie bądź ograniczenie działalności poszczególnych spółek zajmujących się wydobyciem surowców.

Czy w opisanym stanie faktycznym zamawiający należycie wykazał, że okoliczności związane z wystąpieniem epidemii COVID-19 uzasadniają unieważnienie postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 p.z.p.? Zdaniem KIO zdecydowanie tak: Jeżeli w zdecydowanym i szerokim zakresie podstawowa działalność gospodarcza nie jest przez dany podmiot prowadzona lub została znacząco ograniczona, zredukowana do czynności podstawowych, trudno wymagać dodatkowych dowodów potwierdzających wpływ na funkcjonowanie na rynku takiego podmiotu. Zamawiający, chcący zachować stabilność finansową, może zostać bowiem zmuszony do rezygnacji z planów inwestycyjnych i ograniczenia swoich wydatków. Nagły spadek popytu na węgiel, ograniczenie liczby pracowników oraz zamrożenie wielu kontaktów handlowych z pewnością dotkliwie uderzyło w branże wydobywczą.

Podsumowanie

Obecna sytuacja epidemiologiczna negatywnie wpłynęła na działalność większości podmiotów, których plany inwestycyjne oraz rozwój działalności zeszły na drugi plan. Wielu zamawiających wskutek ograniczeń wprowadzonych na podstawie ustaw i rozporządzeń musiało zamknąć lub ograniczyć swoją działalność, co negatywnie wpłynęło na ich kondycję finansową. Podążając za słowami Izby, należy skonkludować, że zamawiający będący przedsiębiorcą o dużym znaczeniu nie tylko dla lokalnej społeczności (jako pracodawca), ale też dla gospodarki krajowej, wykazał istotny wpływ zmiany okoliczności na swoją sytuację finansową, gospodarczą i kadrową, a także to, że okoliczności tych w momencie wszczęcia postępowania nie można było przewidzieć.

Cyprian Herl, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy