Dominik Wałkowski

Ekologiczne priorytety mogą utrudniać udział w postępowaniu

W postępowaniach administracyjnych poprzedzających realizację inwestycji i prowadzonych bez udziału społeczeństwa organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć jedynie wyjątkowo.

Wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11

Komentowane orzeczenie NSA zostało wydane w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z zespołem anten.

Organ administracji odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony grupy działaczy proekologicznych działających w formie stowarzyszenia, gdyż uznał, że aktywność organizacji wiąże się z osobistymi interesami jej członków. Podobne stanowisko zajął organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie stowarzyszenia, wskazując ponadto, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ocenia się jej wpływu na środowisko. Odmienny pogląd wyraził wojewódzki sąd administracyjny, który uznając skargę organizacji za zasadną podkreślił, że organ administracji powinien był ustalić okoliczności wyłączające istnienie interesu społecznego po stronie stowarzyszenia i dopiero wtedy odmówić grupie działaczy proekologicznych udziału w postępowaniu.

NSA uchylił wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, sąd przypomniał, że zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może być dopuszczona do postępowania dotyczącego innej osoby jedynie wtedy, gdy kumulatywnie zostaną spełnione dwie przesłanki: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. NSA dodał, że ciężar wykazania tych okoliczności spoczywa na organizacji domagającej się udziału w postępowaniu.

Rozstrzygnięcie NSA dotyka ważnej i często niedostrzeganej różnicy w zakresie warunków dopuszczania organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach administracyjnych na różnych etapach procesu inwestycyjnego.

Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Tak liberalne przesłanki dotyczą jednakże tylko postępowań „wymagających udziału społeczeństwa”, a zatem przede wszystkim (choć nie tylko) postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli w ich ramach przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko.

Do takich postępowań nie należą postępowania administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ jednak w tego typu postępowaniach nie jest wyłączone stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o udziale organizacji społecznych, to do organizacji ekologicznych mogą znaleźć zastosowanie właśnie te przepisy. Uwzględniając jednak wskazówki NSA w zakresie ich wykładni, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. W rezultacie organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Innymi słowy, nie wystarczy powołać się na cel ekologiczny. Trzeba wykazać za pomocą odpowiedniej argumentacji, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające dopuszczenie organizacji do postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie istnienia interesu społecznego.

Co więcej, w komentowanym orzeczeniu NSA wysunął stosunkowo kontrowersyjną tezę, zgodnie z którą organizacja, której celem statutowym jest ochrona środowiska i działania proekologiczne i która zgłasza swój udział do postępowań poza udziałem społeczeństwa, „ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym”.

Wydaje się jednak, że powyższego nie należy traktować w kategoriach dyskryminacyjnych. Brak bowiem wystarczających argumentów przemawiających za zaakceptowaniem tezy, że sam fakt reprezentowania proekologicznej postawy wyklucza możliwość udziału w postępowaniu, gdyż cele ochrony środowiska mogą być realizowane na innych etapach procesu inwestycyjnego. Należy raczej przyjąć, że trudniej jest wykazać istnienie interesu społecznego w przypadku zamiaru udziału w postępowaniach, które bezpośrednio nie dotyczą kwestii wpływu realizacji inwestycji na środowisko.

Dominik Wałkowski, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy