Działalność regulowana w Konstytucji Biznesu


Od 30 kwietnia 2018 r. główne wytyczne dotyczące reglamentowanej działalności gospodarczej znajdą się w nowej ustawie Prawo przedsiębiorców. Liczba przepisów regulacyjnych mających wpływ na prowadzenie biznesu w Polsce się nie zmniejszy. Co więcej, będą one w coraz większym stopniu rozsiane w przepisach sektorowych. Są też jednak zmiany na korzyść przedsiębiorców.

Jak było do tej pory?

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej określała ramy regulowanej działalności gospodarczej w Rozdziale 4 „Koncesje oraz regulowana działalność gospodarcza”. Sam ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy przyznał, że różnice pomiędzy zezwoleniem a koncesją nie są ostre i polegają głównie na zakresie władztwa administracyjnego organu reglamentacyjnego na etapie ich przyznawania. Pomimo to w ustawie zawarto zamkniętą listę działalności, której wykonywanie wymaga uzyskania koncesji, wskazano organy koncesyjne, ich uprawnienia i obowiązki, procedurę uzyskiwania i warunki utraty koncesji. Podobnie w zakresie działalności objętej zezwoleniami (zwanymi w niektórych przypadkach zgodami lub licencjami) w ustawie umieszczono listę ustaw sektorowych wymagających uzyskania odpowiednich zezwoleń. Zważywszy na tempo zmian regulacyjnych w ustawach sektorowych, lista ta była wielokrotnie nowelizowana. O skali tego zjawiska niech świadczy fakt, że w okresie bez mała czternastu lat jej obowiązywania ustawę o swobodzie działalności gospodarczej nowelizowano ok. 100 razy. W bieżącym roku była ona zmieniona już trzykrotnie, zaś 30 kwietnia zostanie uchylona, by ustąpić miejsca nowej Konstytucji Biznesu.

Koncesje, zezwolenia, wpisy do rejestrów działalności regulowanej

To, na gruncie Prawa przedsiębiorców, podstawowe trzy formy reglamentacji działalności gospodarczej. Formy co do zasady znane z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale nadal niezdefiniowane. W praktyce, w zależności od wymogów administracyjno-prawnych nakładanych przez odpowiednie organy nadzoru, przyjmuje się następujące rozumienie, czym są wskazane w Prawie przedsiębiorców rodzaje działalności gospodarczej:

  • Działalność koncesjonowana. Jest to działalność podlegająca najściślejszej kontroli organów nadzoru, ponieważ dotyczy strategicznych obszarów gospodarczych (np. obrót paliwami, wydobycie kopalin), a liczba koncesji jest zwykle mniejsza niż liczba podmiotów ubiegających się o nie. Niejednokrotnie postępowania o udzielenie koncesji są poprzedzone postępowaniami przetargowymi organizowanymi w trybie ustawy o zamówieniach publicznych.
  • Działalność wymagająca zezwolenia. Co do zasady każdy podmiot, który spełnia wymagania dotyczące uzyskania zezwolenia na podjęcie określonej działalności gospodarczej (np. wytwarzanie i obrót produktami leczniczymi, wytwarzanie i obrót produktami podwójnego zastosowania), uzyskuje zezwolenie. W niektórych jednak przypadkach kryteria są nieostre, co zwiększa zakres uznaniowości organu udzielającego zezwolenia.
  • Działalność wymagająca wpisu do rejestru. Wymóg uzyskania wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej oznacza konieczność notyfikowania zamiaru podjęcia działalności przed jej rozpoczęciem. Co do zasady spełnienie wymagań regulacyjnych działalności podlegającej tego rodzaju obowiązkowi (np. zapewnienie systemu kontroli bezpieczeństwa produktów) opiera się na oświadczeniach przedsiębiorcy i/lub dokumentach przedstawianych przez przedsiębiorcę, a organ przyjmujący notyfikację ich nie weryfikuje.W przepisach sektorowych bywają odstępstwa od tej zasady, np. wpis do rejestru zakładów produkujących żywność w wielu przypadkach jest poprzedzony urzędową kontrolą zatwierdzającą zakład.Jawne rejestry podmiotów wykonujących poszczególne rodzaje działalności mają przede wszystkim umożliwić organom nadzoru kontrolę podmiotów działających na poszczególnych rynkach. Nie mogą być traktowane jako oficjalne potwierdzenie, że podmiot w rzeczywistości spełnia odpowiednie wymogi regulacyjne.
    Wymóg rejestracji staje się coraz powszechniejszy – w najbliższym czasie prawdopodobnie będzie nim objęty sektor kosmetyczny.
  • Działalność wolna. Wbrew nazwie nie oznacza, że przedsiębiorcy prowadzący tego rodzaju działalność nie muszą się liczyć z przepisami regulacyjnymi. Mogą do nich mieć zastosowanie specyficzne wymogi dotyczące m.in. bezpieczeństwa i jakości oferowanych produktów i usług, w szczególności jeżeli są one adresowane do konsumentów.

Bez przepisów sektorowych ani rusz

Prawo przedsiębiorców nie zawiera listy działalności koncesjonowanej ani nie wymienia ustaw odrębnych obejmujących działalność wymagającą zezwoleń lub zgłoszeń do rejestrów. W miejsce przepisów o poszczególnych rodzajach działalności reglamentowanej wprowadzono możliwość uzyskania informacji w Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy prowadzonym przez ministra właściwego do spraw gospodarki.

Zakres regulacji sektorowych, które muszą uwzględnić przedsiębiorcy rozpoczynający lub prowadzący działalność gospodarczą w Polsce, jest tak duży, że trzy strony zajmuje samo wymienienie nazw regulacji zmienianych ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców. Zmiany dotyczą np. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustawy o usługach turystycznych czy też ustawy o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (i niekoniecznie oznaczają deregulację tych sektorów).

Wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy

Prawo przedsiębiorców wyraźnie wskazuje, że:

  • przedsiębiorcy mogą podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa,
  • obowiązki przedsiębiorców mogą wynikać wyłącznie z wyraźnych przepisów,
  • organy powinny zakładać, że przedsiębiorca działa zgodnie z prawem,
  • wszelkie wątpliwości organy powinny rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy.

Odnosząc te zasady do działalności regulowanej, należy pamiętać, że koncesje, zezwolenia i wpisy do rejestrów działalności regulowanej to wyjątki i jako takie nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Jeżeli nawet w toku kontroli okazałoby się, że przedsiębiorca nie spełnił określonego wymogu regulacyjnego, to w pierwszej kolejności organ powinien rozważyć pouczenie i zastosowanie odpowiednich zaleceń pokontrolnych, a nie nakładanie kar, w szczególności takich, które mogą spowodować poważne utrudnienia w prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności. I to chyba najważniejsze zmiany na korzyść przedsiębiorców prowadzących działalność regulowaną.

Joanna Krakowiak, radca prawny, Magdalena Moczulska, radca prawny, praktyka transakcji i prawa korporacyjnego kancelarii Wardyński i Wspólnicy