Marcin Kulesza

Dogadać się można także z Komisją

Pisaliśmy już o tym, że nie tylko Prezes UOKiK, ale i Komisja ma skłonność do „polubownych” metod kończenia postępowań. Nie trzeba przy tym posługiwać się ani decyzją zobowiązującą, ani leniency.

Omawiając decyzję zobowiązującą wydaną przez Prezesa UOKiK w sprawie PGNiG, zauważyliśmy m.in., że Komisja w podobnie „polubowny” sposób zakończyła sprawę kartelu na rynku pianek. Chodziło o decyzję z 29 stycznia 2014 r. w sprawie 39801 – Pianka poliuretanowa1, w której zastosowano nie tylko leniency, ale też tzw. postępowanie ugodowe. Od tego czasu okazało się, że Komisja znacznie zwiększyła intensywność wykorzystywania tej drugiej procedury. Miała ona zastosowanie także w ogłoszonej 5 marca decyzji w sprawie 39952 – Giełdy energii, w decyzji w sprawie 39922 – Łożyska2, podanej do wiadomości publicznej 19 marca, oraz w ogłoszonej 2 kwietnia 2014 r. decyzji w sprawie 39792 – Ścierniwa stalowe.

Warto przy tym zauważyć, że sprawy Pianka poliuretanowa i Łożyska są elementem szerszej aktywności Komisji w sektorze motoryzacyjnym. Wydała już ona jedną decyzję w roku 2013 (w sprawie 39748 – Wiązki przewodów, również z wykorzystaniem omawianej procedury), a spodziewać się należy kolejnych, dotyczących producentów poduszek powietrznych, pasów bezpieczeństwa, układów kierowniczych czy klimatyzacji.

Co równie ciekawe, procedura ugodowa została użyta w czterech z pięciu tegorocznych decyzji Komisji dotyczących karteli. Wskazuje to, oględnie mówiąc, na gwałtowny wzrost znaczenia procedury ugodowej w działaniach Komisji. Cztery wspomniane decyzje były, odpowiednio, dziesiątą, jedenastą, dwunastą i trzynastą decyzją tego rodzaju od czasu wprowadzenia postępowania ugodowego w roku 2008, czyli stanowią one obecnie ponad 30% wszystkich decyzji tego typu.

Trzeba dodać, że oczekująca na uchwalenie przez Sejm duża nowelizacja ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której losy relacjonowaliśmy wielokrotnie (ostatnio tutaj; ustawa od 19 lutego czeka na trzecie czytanie), zawiera projekt wprowadzenia analogicznej procedury, zwanej na potrzeby ustawy „dobrowolnym poddaniem się karze”.

Poniżej przybliżymy zarówno unijną procedurę ugodową, jak i jej projektowany polski odpowiednik.

Wprowadzenie

Na wstępie, na przykładzie sprawy Pianka poliuretanowa, warto pokazać praktyczny skutek zastosowania procedury ugodowej. Przedmiotem tej sprawy był kartel, w którym uczestniczyło czterech producentów elastycznej pianki poliuretanowej: grupy Vita, Carpenter, Recticel i Eurofoam. Według ustaleń Komisji spółki należące do ww. grup (w tym, w przypadku pierwszej i ostatniej grupy – spółki polskie) ustalały w latach 2005-2010 ceny sprzedaży pianek poliuretanowych w dziesięciu państwach UE (Austrii, Belgii, Estonii, Francji, Holandii, Niemczech, Polsce, Rumunii, na Węgrzech i w Wielkiej Brytanii). Jak stwierdziła Komisja, „celem kartelu było przeniesienie na klientów wzrostu cen surowców do produkcji chemikaliów i unikanie agresywnej konkurencji cenowej między czterema producentami”. Przy okazji spotkań europejskich i krajowych stowarzyszeń branżowych uczestnicy porozumienia ustalali ceny. Porozumienie miało miejsce „na wszystkich szczeblach zarządzania w Europie”.

Kary nałożone na przedsiębiorców uczestniczących w porozumieniu sięgnęły łącznie ponad 114 mln euro. Choć kwota ta wydaje się wysoka, zauważyć trzeba, że w przypadku trzech z czterech grup kary zostały co najmniej znacząco obniżone w związku ze złożonymi przez przedsiębiorców wnioskami leniency. Grupa Vita uzyskała bowiem całkowite zwolnienie z kary (która w przeciwnym razie wyniosłaby 61,7 mln EUR), a kary nałożone na Recticel i Eurofoam obniżono o 50%.

Kary, które mają zapłacić poszczególne podmioty, wynoszą jednak jeszcze nieco mniej niż pełna wysokość obliczona przez Komisję. Sięgają one 75 009 000 (Carpenter), 7 442 000 (Recticel – za własny udział spółki w kartelu) oraz 31 626 000 (łączna kara za działanie grupy Eurofoam)3. Komisja, stosując postępowanie ugodowe, obniżyła bowiem kary wszystkim podmiotom (nie tylko wnioskodawcom leniency) o kolejne 10%.

Unijne postępowanie ugodowe

Postępowanie ugodowe przed Komisją w sprawach kartelowych stosuje się na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 622/2008 z 30 czerwca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 773/2004 w odniesieniu do prowadzenia postępowań ugodowych w sprawach kartelowych, wspartego obwieszczeniem Komisji w sprawie prowadzenia postępowań ugodowych w związku z przyjęciem decyzji na mocy art. 7 i 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 w sprawach kartelowych (dalej jako „Obwieszczenie”).

Jak wynika z Obwieszczenia, postępowanie ugodowe jest formą nagradzania przedsiębiorców za współpracę w postępowaniach związanych z art. 101 TFUE, dotyczących karteli (czyli zakazanych porozumień horyzontalnych, poziomych, między konkurentami). Według założeń Komisji ma ono „umożliwić Komisji rozpatrzenie większej liczby spraw przy wykorzystaniu tych samych zasobów, zwiększając tym samym publiczne zainteresowanie kwestią skutecznych i szybkich kar stosowanych przez Komisję, przy równoczesnym zwiększeniu ogólnego efektu prewencyjnego”. Komisja podkreśliła jednocześnie, że procedura ta różni się od dobrowolnej współpracy w ramach leniency, jednakże współpraca przedsiębiorcy kwalifikująca się tak do zastosowania procedury ugodowej, jak i leniency, „może (…) zostać odpowiednio łącznie wynagrodzona” (por. pkt 1 Obwieszczenia). Jest to więc kolejne narzędzie o charakterze efektywnościowym, mające ułatwić Komisji eliminację i karanie zmów o charakterze kartelowym.

Działanie procedury ugodowej zostało skrótowo wyjaśnione przez Komisję w memorandum towarzyszącym wydaniu Rozporządzenia i Obwieszczenia. Otóż może do niej przystąpić każdy podmiot postępowania przez Komisją. Jest to możliwe na wczesnym etapie postępowania (np. przy okazji złożenia wniosku leniency czy nawet w już toku kontroli Komisji poprzedzającej wszczęcie postępowania).

Negocjacje w związku z propozycją ugody podejmuje się dopiero wówczas, gdy Komisja, zgromadziwszy i zbadawszy wszystkie dowody w sprawie, jest gotowa do przedstawienia zarzutów. Uznając, że w sprawie można zastosować postępowanie ugodowe, Komisja wszczyna postępowanie i prowadzi je do etapu sporządzenia przedstawienia zarzutów (statement of objections). Wzywa wtedy strony, na piśmie, wyznaczając odpowiedni, co najmniej dwutygodniowy termin do wypowiedzenia się (również pisemnie), czy przewidują podjęcie rozmów ugodowych (pkt 11 Obwieszczenia). Komisja może wówczas zdecydować o podjęciu, już w toku postępowania, przed przedstawieniem zarzutów, dwustronnych rozmów ugodowych, dotyczących zarzutów, ich kwalifikacji, wagi i czasu trwania naruszenia oraz odpowiedzialności strony za naruszenie, a także ewentualnej maksymalnej kary, jaką Komisja może nałożyć. Kolejność rozmów i harmonogram ujawnienia informacji i dowodów w aktach wyznacza Komisja. Uznając wstępnie, w toku rozmów, że możliwe jest wypracowanie porozumienia, które przyczyni się do usprawnienia postępowania, Komisja może wyznaczyć ostateczny termin na przedstawienie końcowej propozycji ugodowej (pkt. 15-17 Obwieszczenia).

Przedsiębiorca zamierzający skorzystać z postępowania ugodowego musi: wyrazić zainteresowanie tą procedurą (także w odpowiedzi na wezwanie Komisji), powołać pełnomocnika, a wreszcie – w wyniku rozmów ugodowych z Komisją – złożyć wniosek w formie propozycji ugodowej. Propozycja ta musi zawierać elementy wskazane w pkt. 20 Obwieszczenia, o treści zgodnej z wynikami tych rozmów, obejmujące:

  • przyznanie się strony do odpowiedzialności za naruszenie (wraz z jego zwięzłym opisem, w tym opisem okoliczności faktycznych i kwalifikacji prawnej naruszenia),
  • wskazanie maksymalnej kwoty grzywny, która według strony może zostać nałożona przez Komisję,
  • potwierdzenie, że strona została poinformowana o zarzutach Komisji oraz że zapewniono jej możliwość przedstawienia Komisji swojego stanowiska,
  • potwierdzenie, że strona nie zamierza w związku z tym występować z wnioskiem o udostępnienie akt lub ponowne wysłuchanie w ramach przesłuchania ustnego, chyba że Komisja nie uwzględni jej propozycji ugodowych w przedstawieniu zarzutów ani w decyzji,
  • zgodę stron na otrzymanie przedstawienia zarzutów oraz ostatecznej decyzji na mocy art. 7 i 23 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 w uzgodnionym języku urzędowym Unii.

Składając propozycję ugodową, strona zobowiązuje się do postępowania zgodnie z tą procedurą. Warunkiem uznania i potwierdzenia zaangażowania strony we współpracę jest jednak dodatkowo akceptacja treści propozycji, w tym maksymalnej kwoty grzywny, przez Komisję (pkt 21 Obwieszczenia).

Komisja, decydując się na ugodę i związane z nią ustępstwa, obniża o 10% kwotę grzywny, którą zamierza nałożyć (pkt 32 Obwieszczenia), przy czym – o czym już wspomnieliśmy – obniżenie to można zastosować łącznie z obniżeniem kary na podstawie procedury leniency (jak w ww. sprawach Pianka poliuretanowa i Łożyska).

Warto zaznaczyć, że zawarcie ugody nie wyłącza adresatom decyzji Komisji prawa do złożenia odwołania od decyzji.

Jak wynika z powyższego, postępowanie ugodowe ma na celu skrócenie postępowania poprzez przyznanie się stron do co najmniej uprawdopodobnionego wstępnie naruszenia zakazu porozumień ograniczających konkurencję. W takiej sytuacji warto skorzystać z tej procedury. Oprócz obniżenia kary (na przykładzie kwoty maksymalnej kary grożącej grupie Vita w sprawie Pianka poliuretanowa można obliczyć, że oszczędność na samej procedurze ugodowej wyniosłaby ponad 6 mln euro) pozwala ona bowiem na poniesienie znacznie niższych kosztów postępowania.

Dobrowolne poddanie się karze w projekcie zmian w polskiej ustawie

Ostateczna wersja projektu ustawy zmieniającej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów przewiduje wprowadzenie instytucji „dobrowolnego poddania się karze”, przewidzianej w nowym art. 89a. Jest ona wzorowana na postępowaniu ugodowym przed Komisją.

Uzasadnienie projektu ustawy, podobnie jak Obwieszczenie Komisji, podkreśla, że celem jest „uproszczenie i przyśpieszenie postępowania antymonopolowego w sprawie praktyk ograniczających konkurencję, a co za tym idzie szybsze osiągnięcie stanu pożądanego na danym rynku (w zakresie ochrony konkurencji)”. Zgodnie z projektem warunkiem zastosowania dobrowolnego poddania się karze ma być uznanie przez Prezesa UOKiK, że przyczyni się ono do przyspieszenia postępowania (por. art. 89a ust. 5 według projektu).

Skutkiem zastosowania dobrowolnego poddania się karze będzie obniżenie kary nakładanej na przedsiębiorcę o 10% w stosunku do kary, jaka zostałaby nałożona bez udziału tej procedury.

Projektowany przepis stanowi, że przed zakończeniem postępowania antymonopolowego Prezes UOKiK będzie mógł „wystąpić z propozycją przystąpienia przez każdą ze stron do procedury dobrowolnego poddania się karze (…), jeżeli uzna, że [jej] zastosowanie (…) przyczyni się do przyspieszenia postępowania” (art. 89a ust. 1). Strona w terminie 14 dni ustosunkowuje się do tej propozycji. Jeżeli odpowiedź strony jest pozytywna, podobnie jak w przypadku postępowania ugodowego przez Komisją, Prezes UOKiK informuje przedsiębiorcę o wstępnych ustaleniach dotyczących jego udziału w naruszeniu i o przewidywanej wysokości kary. Po zapoznaniu się z zarzutami, dowodami i grożącą mu karą przedsiębiorca może przedstawić dodatkowe informacje i dowody oraz oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się karze. Oprócz złożenia oświadczenia, warunkami obniżenia kary na tej podstawie są: potwierdzenie wysokości kary pieniężnej, jaka zostanie zaakceptowana przez stronę, z uwzględnieniem 10% obniżki oraz potwierdzenie, że strona została dostatecznie poinformowana o zarzucanych jej naruszeniach i miała możliwość zajęcia stanowiska.

W tym miejscu trzeba podkreślić podstawową odmienność w stosunku do unijnej procedury ugodowej. Otóż przedsiębiorca, dobrowolnie poddając się karze, musi potwierdzić również, że został poinformowany o skutkach wniesienia odwołania wynikających z art. 81 ust. 3a. Przepis ten będzie stanowił, że wniesienie odwołania od decyzji uwzględniającej stanowisko strony o dobrowolnym poddaniu się karze będzie oznaczało automatyczne cofnięcie dziesięcioprocentowej obniżki kary.

Drugą zasadniczą różnicą między polskim dobrowolnym poddaniem się karze i unijnym postępowaniem ugodowym jest możliwość stosowania tej pierwszej instytucji w każdym postępowaniu antymonopolowym, bez ograniczania się do spraw kartelowych. Prezes UOKiK będzie mógł ją zatem dopuścić we wszystkich sprawach dotyczących zakazanych porozumień, a także w sprawach dotyczących nadużywania pozycji dominującej.

Ostateczne przepisy kształtujące dobrowolne poddanie się karze oraz spodziewane wyjaśnienia Prezesa UOKiK w sprawie ich stosowania będą wymagały szczegółowej analizy, zwłaszcza pod kątem rzeczywistych korzyści dla poddających się karze przedsiębiorców. Z jednej strony, podobnie jak w przypadku ugody z Komisją, zachętą niewątpliwie będzie zmniejszenie kary oraz kosztów postępowania. Z drugiej jednak strony, będzie trzeba wziąć pod uwagę ryzyko związane z negatywnym wpływem poddania się karze na prawo strony do złożenia odwołania. Tak czy inaczej będzie to procedura warta rozważenia przez przedsiębiorcę, którego udział w zarzucanym przez Prezesa UOKiK naruszeniu będzie niepodważalny, a grożąca mu kara znaczna.

Marcin Kulesza, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Decyzja nie została dotąd opublikowana, szczegóły sprawy znane są z komunikatów prasowych Komisji. Komunikat o wydaniu decyzji znajduje się tutaj. Na marginesie, oprócz ciekawostek proceduralnych, warto zwrócić uwagę na tę sprawę także ze względu na udział w niej dwóch polskich spółek (w ramach ukaranych grup).

2 Podobnie jak w przypadku sprawy Pianka Poliuretanowa, teksty decyzji w tych sprawach nie zostały jeszcze opublikowane. Komunikaty o ich wydaniu znajdują się tutaj i tutaj.

3 Jak wyjaśniła Komisja, „część grzywny nałożonej na spółki Recticel, Greiner i Eurofoam za działalność Eurofoam jest dla nich wspólna ze względu na odpowiedzialność solidarną spółki dominującej i spółki zależnej. Spółka Eurofoam jest odpowiedzialna za sprzedaż w pięciu państwach członkowskich (w Niemczech, Austrii, na Węgrzech, w Polsce i Rumunii), natomiast spółka Recticel jest bezpośrednio odpowiedzialna za sprzedaż w pozostałych pięciu państwach członkowskich (we Francji, Belgii, Holandii, Wielkiej Brytanii i Estonii) i pośrednio – za działalność swojej spółki zależnej”. Podział tej kary nałożonej na Eurofoam jest dość skomplikowany. Otóż z tytułu działalności w ramach tej grupy Eurofoam, Recticel i Greinera łącznie wynosi ona 14 819 000 EUR, z tytułu działań Greinera i Recticel 9 364 000 EUR, a z tytułu działania Recticel 7 443 000 EUR, zatem, jak wyliczyła Komisja, „łącznie Eurofoam winien jest do 14 819 000 euro, Greiner – do 24 183 000 euro, a Recticel (zarówno z tytułu swojego własnego udziału, jak i działalności Eurofoam) – do 39 068 000 euro”.