Barbara Majewska

Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z dekretu warszawskiego

Choć od przejęcia tzw. nieruchomości warszawskich minęło blisko 70 lat, część byłych właścicieli lub ich następców prawnych nadal może dochodzić ich zwrotu lub przynajmniej odszkodowania. Odszkodowanie to nie obejmie jednak utraconych korzyści.

Realizacja uprawnień byłych właścicieli lub ich następców prawnych w stosunku do nieruchomości przejętych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy na rzecz gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa wymaga przeprowadzenia wieloletnich i niejednokrotnie skomplikowanych postępowań administracyjnych i sądowych.

Na pierwszy plan wśród roszczeń dekretowych po stronie byłego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych wysuwa się roszczenie o zwrot znacjonalizowanej nieruchomości. W przypadku jednak, gdy zwrot nieruchomości w naturze nie jest możliwy, po wyczerpaniu drogi administracyjnej otwiera się możliwość dochodzenia odszkodowania w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Przyznanie prawa użytkowania wieczystego – zwrot w naturze

• Przesłanki dekretowe i postępowanie nadzorcze

Podstawową przesłanką warunkującą powstanie roszczeń o zwrot nieruchomości po stronie byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych było złożenie do władz miejskich wniosku dekretowego o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (następnie prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). A więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret warszawski nie określa bowiem żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom.

Wydanie odmownej decyzji dekretowej bez dokonania wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie, stanowiło podstawę do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

• Ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego

Stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną i oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ, w tym wypadku przez prezydenta m.st. Warszawy, wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, w oparciu o obecnie obowiązujący dla danej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest niemożliwe, np. z uwagi na jego trwałe rozdysponowanie na rzecz osób trzecich, organ wyda odmowną decyzję zwrotową. Zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu w przypadku wydania odmownej decyzji dekretowej gmina ma obowiązek zaoferować dotychczasowemu właścicielowi prawo użytkowania wieczystego innego gruntu o równej wartości użytkowej, czyli tzw. nieruchomości zamiennej. Wraz z brakiem zaoferowania nieruchomości zamiennej (co było i nadal jest regułą) kończy się postępowanie w kontekście całokształtu uregulowań dekretu, tj. wszystkich zastrzeżonych w nim roszczeń.

Należy zwrócić uwagę, iż brak wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego nie stanowi, po spełnieniu pozostałych przesłanek, przeszkody do wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o odszkodowanie. Może być jednak przesłanką do zawieszenia postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego. Jak wskazał w jednym z wyroków Sąd Najwyższy1 , przed rozpoznaniem wniosku dekretowego byłych właścicieli szkoda poniesiona ma jedynie charakter potencjalny i zaktualizuje się dopiero w przypadku odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Roszczenie odszkodowawcze

Byłemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcy prawnemu legitymującemu się decyzją wydaną w trybie nadzorczym, stwierdzającą nieważność odmownej decyzji dekretowej, przysługuje roszczenie o odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a.

Do 1 września 2004 roku dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. przebiegało dwuetapowo. Strona, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji dekretowej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, mogła ubiegać się na drodze administracyjnej o odszkodowanie od organu, który wydał decyzję szkodzącą. Jeśli strona była niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania lub jeśli nie zostało ono przyznane (co było regułą), mogła wystąpić z powództwem o odszkodowanie do sądu powszechnego.

Jeżeli natomiast nieważność decyzji dekretowej stwierdzono po 1 września 2004 roku, postępowanie o odszkodowanie przez organem i uzyskanie prejudykatu w postaci decyzji administracyjnej o odmowie przyznania odszkodowania nie jest konieczne. Podstawą do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego jest stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z art. 160 k.p.a. przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność odmownej decyzji dekretowej. Jeżeli nieważność ta została stwierdzona przed 1 września 2004 roku, termin ten biegł od dnia wydania decyzji o odmowie przyznania odszkodowania na drodze administracyjnej.

Podstawą dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym jest art. 160 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, iż odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. obejmuje swym zakresem szkodę rzeczywistą, nie obejmuje natomiast utraconych korzyści, jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie obowiązującej Konstytucji, choćby utrata tych korzyści nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. Prawie wszystkie decyzje dekretowe zostały wydane przed datą wejścia w życie Konstytucji, dlatego rewindykacja gruntów warszawskich obejmie tylko odszkodowanie w zakresie szkody rzeczywistej.

Należy zwrócić uwagę, iż samo stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji stanowi jedynie wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie przesądza natomiast o istnieniu szkody, jej wysokości oraz o istnieniu normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a szkodą. Ciężar dowodu w powyższym zakresie spoczywa na stronie dochodzącej odszkodowania, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 6 k.c.

Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006 r. „Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r.” Jeśli wadliwa decyzja została wydana przez organ stopnia wojewódzkiego, Skarb Państwa będzie reprezentowany przez wojewodę mazowieckiego, w przypadku decyzji wydanych przez ministra – przez właściwego obecnie ministra.

Wysokość odszkodowania odpowiada wartości prawa użytkowania wieczystego utraconej nieruchomości obliczanej według stanu nieruchomości na datę wydania wadliwej decyzji dekretowej, z uwzględnieniem cen obecnych.

Barbara Majewska, Zespół Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1) Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I CSK 251/09.