Janusz Tomczak

Dlaczego sąd karny jest lepszy od sądu administracyjnego

Po raz kolejny rozpoczyna się dyskusja nad deregulacją działalności gospodarczej. Jednym z jej wątków jest kwestia wyeliminowania z ustawodawstwa szeregu przepisów, które przewidują sankcje karne za czyny zabronione.

Zwolennicy zmian zwracają uwagę, że w bardzo wielu przypadkach wystarczyłaby sankcja administracyjna, wymierzana w postępowaniu administracyjnym, zazwyczaj przez instytucje nadzorujące rynek w danym obszarze1.

Warto uświadomić sobie, że w Polsce poza Kodeksem karnym ponad 100 ustaw przewiduje sankcje karne za naruszenie norm w nich przewidzianych. Oczywiście Kodeks karny jest główną regulacją, która poza szczegółowymi przepisami dotyczącymi podstawowych typów przestępstw zawiera ogólne zasady odpowiedzialności karnej. Zasady te znajdą stosowanie do przestępstw rozsianych w innych ustawach. Można zatem zrozumieć tych, którzy domagają się uporządkowania systemu i ograniczenia odpowiedzialności karnej wyłącznie do tych czynów, które godzą w najważniejsze dobra chronione prawem.

Odrębnym, a jednak bardzo istotnym problemem jest kwestia zachowania odpowiednich proporcji i realizacji zamierzonych celów (napiętnowanie określonych zachowań) przy zachowaniu gwarancji praw jednostki. Innymi słowy chodzi tu o dobór właściwej procedury, która pozwoli szybko wyjaśnić sprawę, a jednocześnie da obwinionemu szansę na obronę jego racji.

Z różnych stron słychać głosy wskazujące na niedoskonałość procedur prawnoadministracyjnych. Ilustracją tego problemu może być zagadnienie odpowiedzialności członka zarządu spółki notowanej na giełdzie papierów wartościowych (emitenta) za niedopełnienie obowiązków informacyjnych2.

Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych z 29 lipca 2005 r. przewiduje możliwość wymierzenia kary pieniężnej członkowi zarządu spółki – emitenta za m.in. rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę – emitenta. Warunkiem koniecznym wymierzenia kary członkowi zarządu jest wcześniejsze ustalenie odpowiedzialności spółki i wymierzenie jej kary.

Zgodnie z ustawą uczestnik rynku regulowanego (giełdy) ma obowiązek przekazywać bezzwłocznie informacje, które mogą w jakikolwiek sposób wpłynąć pośrednio bądź bezpośrednio na cenę instrumentów finansowych, które emituje.

Za niedopełnienie tego obowiązku bądź jego nienależyte wypełnienie spółce grozi kara wykluczenia z rynku czasowo bądź bezterminowo lub kara pieniężna do 1 000 000 złotych. Kiedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem, odpowiedzialności może podlegać członek zarządu emitenta.

Na czym zatem polega problem?

Postępowanie prowadzi i decyzje w kwestii kar podejmuje Komisja Nadzoru Finansowego. To ona decyduje o ukaraniu spółki, a następnie ocenia, czy doszło do rażącego niedopełnienia obowiązku, co dałoby jej podstawy do wszczynania postępowania przeciwko członkowi zarządu. W stosunku do członka zarządu spółki Komisja może, ale nie musi wszcząć postępowania, gdyż przepis przyznaje jej w tym zakresie wyłącznie uprawnienie, a nie tworzy obowiązku po jej stronie.

Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia obowiązku informacyjnego, leży w zakresie uznania Komisji.

Ustawa nie zawiera żadnych dyrektyw wymiaru kary, chociaż jej rozpiętość jest znaczna, bowiem może sięgać 100 000 złotych (gdyby przyjmować kryteria odpowiedzialności karnej, należałoby mieć na uwadze rozróżnienie pomiędzy przestępstwami a wykroczeniami: wykroczeniem jest czyn zabroniony, który jest zagrożony m.in. karą grzywny nieprzekraczającą 5000 złotych).

Na marginesie warto zwrócić uwagę, że gdyby obliczyć statystyczną wartość średniej grzywny stosowanej jako kara w postępowaniu karnym przez sądy w Polsce, prawdopodobnie nie byłaby ona większa niż kilkaset złotych.

Komisja Nadzoru Finansowego sama wszczyna postępowanie przeciwko członkowi zarządu, gromadzi dowody, by wydać decyzję w sprawie jego odpowiedzialności, a następnie rozpatruje odwołanie od wydanej przez siebie decyzji. Dopiero od ponownie wydanej decyzji Komisji służy skarga do sądu administracyjnego. Ale w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przed sądem administracyjnym nie prowadzi się postępowania dowodowego, a badana jest wyłącznie zgodność z prawem podejmowanych przez organy administracji decyzji. Obwiniony członek zarządu nie ma zatem jak zrealizować swojego prawa do obrony, w tym inicjatywy dowodowej przed niezawisłym sądem, a bronić się może wyłącznie przed urzędem, który z istoty sprawy od początku postępowania widzi go w roli obwinionego.

Trudno zatem nie dostrzec, że w przywołanym przykładzie organ administracji (regulator) jest śledczym i oskarżycielem, a jednocześnie sędzią rozstrzygającym o odpowiedzialności i rozpoznającym odwołanie od podjętej przez siebie decyzji.

Takie ukształtowanie procedury dochodzenia do prawdy i ustalania odpowiedzialności, która w istocie bardzo niewiele różni się od odpowiedzialności karnej, może budzić zasadnicze wątpliwości w zakresie podstawowych zasad wymiaru sprawiedliwości i praw jednostki, która poddawana jest działaniom organów administracji. Nie będzie oryginalne stwierdzenie, że obowiązująca w Polsce Konstytucja jak i traktaty międzynarodowe, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, przewidują znacznie dalej idące standardy ochrony praw jednostki poddawanej władczym działaniom organów państwa.

Reasumując, jest mnóstwo do zrobienia w zakresie uproszczenia regulacji prawnych o charakterze sankcji karnych stosowanych wobec osób prowadzących działalność gospodarczą; z pewnością ponad 100 ustaw w tym zakresie to za dużo. Może na wstępie wypadałoby chociażby nakreślić jasne zasady odróżniania przestępstw od wykroczeń, co w praktyce nastręcza poważnych problemów (ukaranie za wykroczenie nie oznacza skazania, a w konsekwencji ukarana osoba nie jest ujawniana w Krajowym Rejestrze Karnym).

Nie można jednak wylewać dziecka z kąpielą i wprowadzać przepisów, które godzić będą w dotychczasowy dorobek prawa europejskiego, w tym Konstytucji i międzynarodowych konwencji o ochronie praw człowieka, które stanowią gwarancje praw każdego z nas.

Janusz Tomczak, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Potrzeba innego niż karny systemu odpowiedzialności. Dlaczego np. Komisja Nadzoru Finansowego ma składać doniesienie do prokuratury o popełnieniu przestępstwa z zakresu prawa bankowego? – pyta Michał Królikowski, wiceminister sprawiedliwości. Uważa, że wystarczyłoby, by KNF miała uprawnienia podobne do UOKiK, który sam karze za złamanie przepisów konsumenckich (za:) http://www.izba.info/wiadomosci-gospodarcze/575-biznes-to-nie-krymina.html.

2 Prof. Zbigniew Ćwiąkalski uważa, że proces karny trwa krócej niż postępowanie administracyjne. Poza tym w pierwszym przypadku sprawę rozpatruje sąd, w drugim – urzędnicy (za:) http://www.izba.info/wiadomosci-gospodarcze/575-biznes-to-nie-krymina.html.