dr Maciej Kiełbowski

Dla sądu istotny jest także cel ustawy

Jak wskazał niedawno Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając daną sprawę „należy każdorazowo uwzględniać cele nakreślone przez ustawodawcę” odnoszące się do danej regulacji. Literalna wykładnia przepisów nie może zatem być jedynym punktem odniesienia.

wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 roku, II GSK 2224/11

Stosowanie prawa nie jest czynnością automatyczną. Sąd administracyjny analizując daną sprawę, bierze pod uwagę nie tylko konkretne przepisy prawa, które zostały zastosowane przez organy administracji, ale także ma na uwadze cel, któremu służy dana regulacja, a także kontekst systemowy, wynikający z całego systemu prawa. Dopiero patrząc na konkretny przypadek w tak szerokim spektrum, można oceniać prawidłowość danego rozstrzygnięcia administracyjnego, a ostateczna ocena może się różnić od „pierwszego wrażenia” o sprawie.

Sprzedaż alkoholu a zakłócanie porządku

Jedna ze spraw z wokandy NSA dotyczyła sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorca (działający w formie spółki cywilnej) uzyskał stosowne zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym zawierających powyżej 18% alkoholu, w prowadzonej w sanatorium restauracji.

Po pewnym czasie do właściwego organu administracji wpłynęło żądanie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu uzasadnione zakłócaniem ciszy nocnej w sanatorium przez kuracjuszy i klientów restauracji spowodowane nadmiernym spożywaniem napojów alkoholowych.

Burmistrz nie stwierdza problemu

Prowadzący postępowanie burmistrz zasięgnął opinii Policji i gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, z których wynikało, że w ostatnim czasie miała miejsce wyłącznie jedna interwencja policyjna, związana z zakłócaniem ciszy nocnej przez głośną muzykę. Z innych ustaleń dowodowych wynikało jednak, że do zakłóceń porządku dochodziło. Ponieważ jednak nie było przesłanek do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18%, burmistrz wydał decyzję odmowną i nie odebrał zezwolenia.

Organ administracji wskazał, że choć w sanatorium miały miejsce zakłócenia porządku publicznego, to jednak nie pozostawały one w związku przyczynowym z działalnością restauracji.

W drugiej instancji cofnięte zezwolenie

Od decyzji odwołał się dyrektor sanatorium, który w międzyczasie rozwiązał ze spółką umowę najmu lokalu na potrzeby restauracji. Zarzuty odwołania dotyczyły przede wszystkim niewłaściwej oceny dowodów, ale także zasad udzielania zezwoleń na sprzedaż wyrobów alkoholowych i ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzygnęło sprawę uchylając decyzję organu I. instancji i cofając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% w restauracji w budynku sanatorium.

W uzasadnieniu decyzji, SKO powołało się na przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, m.in. na przepisy art. 18 ust. 10 oraz art. 14 ust. 3 i 4 ustawy, które zakazują sprzedawania, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych oraz w domach wypoczynkowych. W ocenie SKO zakaz ten dotyczy także innych placówek oferujących leczenie, rehabilitację i wypoczynek, a istotą sanatorium jest – oprócz leczenia i rehabilitacji – także wypoczynek kuracjuszy, któremu obecność lokalu podającego alkohol nie służy.

WSA akceptuje sankcję

Wojewódzki sąd administracyjny, do którego zwrócili się wspólnicy spółki, oddalił skargę.

Sąd wskazał, że gdy złamana zostanie jakakolwiek zasada sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, sankcja polegająca na cofnięciu zezwolenia musi być obligatoryjnie zastosowana przez właściwy organ i to niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy.

WSA nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi niewłaściwego cofnięcia zezwolenia. Uznał natomiast za prawidłowe stanowisko SKO, że skoro ustawa nie zezwala na sprzedaż alkoholu powyżej 18% w obiektach wypoczynkowych i szkoleniowych, to tym bardziej nie pozwala na sprzedaż alkoholu w obiektach o obostrzonym rygorze związany z leczeniem.

Nadto sąd zwrócił uwagę, że jest powszechnie wiadomym, że akurat to sanatorium pełni także funkcje dydaktyczne, związane z organizacją konferencji, pobytów rekreacyjno-wypoczynkowych, co pozwala uznać je za ośrodek szkoleniowy i wypoczynkowy.

Rozstrzygnięcie NSA

Skarżący zdecydował się wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA skargę kasacyjną oddalił, zgadzając się z argumentacją wojewódzkiego sądu administracyjnego i uzasadniając, że: „Na szczególną uwagę w kontekście stanu faktycznego sprawy zasługuje obowiązek organów administracji podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz przeciwdziałania powstawaniu następstw nadużywania alkoholu. Ograniczenie spożywania napojów alkoholowych dotyczy zarówno ilości spożywanego alkoholu, jak i jego dostępności, inaczej mówiąc miejsc jego sprzedaży, podawania i spożywania. Większa ilość i dostępność alkoholu implikuje zwiększenie też następstw nadużywania alkoholu. Preferowanym celem ustawy jest zaś przeciwdziałanie powstawaniu następstw nadużywania alkoholu. Zatem dokonując wykładni przepisów ograniczających spożywanie alkoholu, a takimi są zastosowane w sprawie przepisy normujące cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, należy każdorazowo uwzględniać cele nakreślone przez ustawodawcę w art. 1 i 2 u.w.t.p.a., jej preambule, jak i w wymownym tytule ustawy – o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi”.

Ponadto NSA uznał, że jeśli nie podważono skutecznie ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim uznania WSA, że sanatorium pełni także funkcje ośrodka szkoleniowego i domu wypoczynkowego, to należy uznać, że zaistniała przesłanka do cofnięcia zezwolenia i skarga kasacyjna powinna zostać oddalona.

Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy