Deklaracja Terezińska i JUST ACT – czyli o tym, co słuszne, a nie wyimaginowane


W mediach podnosi się, że dzięki procedowanej w Kongresie USA ustawie JUST ACT organizacje żydowskie będą domagać się odszkodowań za tzw. mienie bezdziedziczne i dochodzić innych roszczeń wynikających z Deklaracji Terezińskiej z 2009 r. O ile takie obawy nie mają nic wspólnego z rzeczywistością, o tyle warto pochylić się nad samą Deklaracją i stanem jej realizacji w Polsce.

Od końca 2017 r. w dyskusji – nawet w najpoważniejszych tytułach prasowych – pojawia się coraz więcej głosów prezentujących coraz bardziej przerażające wizje, jakoby procedowana obecnie w amerykańskim Kongresie ustawa JUST ACT miała stanowić podstawę prawną do wysuwania przez bliżej nieokreślone organizacje żydowskie roszczeń dotyczących przejętego po wojnie mienia żydowskiego w Polsce. Choć takie stanowisko obnaża całkowity brak zrozumienia problematyki Deklaracji Terezińskiej i ustawy JUST ACT (czy choćby ich pobieżnej lektury), to jednak nie ulega wątpliwości, że w przypadku wejścia w życie tej ustawy szeroko pojęta problematyka reprywatyzacji w Polsce stanie się przedmiotem szczegółowej analizy amerykańskiego Departamentu Stanu pod kątem pryncypiów zawartych w Deklaracji Terezińskiej. Natomiast stan realizacji zobowiązań powziętych przez Polskę wobec społeczności międzynarodowej w podpisanej w 2009 r. Deklaracji Terezińskiej jest daleki od zadowalającego.

Deklaracja Terezińska z 2009 r.

Deklaracja Terezińska została podpisana 30 czerwca 2009 r. przez 46 państw (w tym Polskę) uczestniczących w konferencji praskiej na temat konfiskaty mienia z okresu Holokaustu. Swoim zakresem Deklaracja obejmuje tematykę restytucji prywatnego i komunalnego mienia żydowskiego (zarówno ruchomego, jak i nieruchomego) przejętego w czasie wojny i po jej zakończeniu, problematykę ochrony żydowskiego dziedzictwa kulturowego, pomocy socjalnej dla ofiar Zagłady i ich rodzin oraz aktywności naukowej, badawczej, edukacyjnej i archiwalnej. Dokument ten – jako instrument tzw. soft law w prawie międzynarodowym – cechuje wysoki poziom ogólności i abstrakcji, tak aby państwa sygnatariusze we własnym zakresie mogły wypracować instrumenty gwarantujące powzięte w Deklaracji zobowiązania.

Istotną częścią Deklaracji są pryncypia dotyczące krajowych mechanizmów restytucji mienia żydowskiego przejętego w czasie wojny i po jej zakończeniu. W tym zakresie Deklaracja zawiera cały szereg zasad, zgodnie z którymi system restytucji mienia winien być transparentny, maksymalnie uproszczony oraz w sposób niedyskryminujący powinien zapewniać dawnym właścicielom (lub ich następcom prawnym) w miarę możliwości zwrot przejętego majątku lub uzyskanie słusznej rekompensaty w przypadku braku szans na restytucję naturalną. W tej części Deklaracja zawiera również ogólne klauzule zalecające ustalenie porządku realizacji roszczeń według wieku poszkodowanych oraz ich przynależności do grup objętych represjami w czasie wojny lub po jej zakończeniu.

Jak to zazwyczaj ma miejsce w przypadku instrumentów miękkiego prawa międzynarodowego, w Deklaracji przewidziano mechanizm monitorowania realizacji powziętych zobowiązań przez państwa sygnatariuszy w postaci raportów przygotowywanych przez specjalnie powołany Europejski Instytut Dziedzictwa Zagłady (European Shoah Legacy Institute, ESLI). Po kilku edycjach badania stanu realizacji zapisów Deklaracji w poszczególnych państwach oraz całościowym raporcie z 2017 r. (w którego przygotowaniu uczestniczyli również prawnicy naszej kancelarii, o czym pisaliśmy tutaj) ESLI zakończył swoją działalność, pomimo że cele Deklaracji nie zostały jeszcze osiągnięte, a stan ich realizacji jest niesatysfakcjonujący.

Ustawa JUST ACT

W obliczu niezrealizowania zamierzeń związanych z Deklaracją Terezińską i jednocześnie wobec zaprzestania funkcjonowania ESLI w 2017 r. rozpoczęto starania, aby zadaniami związanymi z monitorowaniem realizacji celów Deklaracji zajęła się jedna z amerykańskich agend rządowych. Tak powstał projekt ustawy JUST ACT (Justice for Uncompensated Survivors Today Act of 2017), która 12 grudnia 2017 r. została jednogłośnie przyjęta przez Senat (ustawa nr 447). Następnie skierowano ją do Izby Reprezentantów, gdzie obecnie jest procedowana (ustawa nr 1226). Ustawa JUST ACT zakłada, że kontrolowaniem stanu realizacji powziętych w Deklaracji zobowiązań w systemach prawnych państw sygnatariuszy ma zajmować się Departament Stanu USA, co ma prowadzić do regularnego przedstawiania Kongresowi raportów z danego cyklu monitorowania.

Nakładanie na jedno ze światowych mocarstw obowiązku monitorowania realizacji celów jednej z wielu deklaracji międzynarodowych może budzić wątpliwości z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego. Zdecydowanie trafniejszym rozwiązaniem byłoby powierzenie tego typu zadań międzynarodowej organizacji pozarządowej lub uznanej jednostce naukowej. Niemniej jednak warto zauważyć, że Departament Stanu USA i tak z własnej inicjatywy już od kilku lat monitoruje kwestie reprywatyzacji w krajach Europy Wschodniej i przygotowuje na ten temat własne opracowania. Zatem w przypadku wejścia w życie ustawy JUST ACT działanie to zyska jedynie bardziej regularne i oficjalne ramy.

Straszenie organizacjami czyhającymi na żydowskie mienie bezdziedziczne w Polsce

Kwestia żydowskiego mienia bezdziedzicznego (ang. heirless property) jest jednym z najbardziej problematycznych tematów w dyskusji o uregulowaniu kwestii reprywatyzacji w Polsce (szerzej o konieczności wyjątkowego podejścia do tej tematyki piszemy tutaj. Chodzi o znajdujące się w Polsce mienie należące do ofiar II wojny światowej pochodzenia żydowskiego, które ze względu na skalę eksterminacji nie pozostawiły po sobie ani spadkobierców testamentowych, ani najbliższych z kręgu spadkobierców ustawowych. W dyskursie medialnym straszy się, że Deklaracja Terezińska i ustawa JUST ACT pozwolą międzynarodowym organizacjom żydowskim na wysuwanie roszczeń w stosunku do żydowskiego mienia bezdziedzicznego, które należało do polskich obywateli i w związku z tym winno zostać przejęte przez Polskę.

Jednak ani w tekście Deklaracji, ani tym bardziej w tekście JUST ACT nie wskazuje się żadnych organizacji ani ich uprawnień wobec żydowskiego mienia bezdziedzicznego. Problematyka ta jest jedynie ujęta jako jeden z kilkudziesięciu punktów Deklaracji Terezińskiej, który musi zostać uregulowany. Niemniej ani Deklaracja, ani JUST ACT nie precyzują, jak ten problem ma zostać rozwiązany, a wskazują jedynie, że mienie to powinno służyć do zaspokojenia potrzeb socjalnych wciąż żyjących ofiar Holokaustu i ewentualnie ich rodzin. Co więcej, w wydanych Wytycznych do Deklaracji Terezińskiej doprecyzowuje się, że zastępczymi formami naprawienia szkody związanej z powojennym przejmowaniem żydowskiego mienia bezdziedzicznego może być tworzenie lokalnych organizacji charytatywnych dbających o potrzeby żyjących ofiar Shoah lub lokalnych instytucji dbających o zachowanie żydowskiego dziedzictwa kulturowego w danym regionie. Nie sposób zatem dopatrywać się w Deklaracji Terezińskiej jakichkolwiek podstaw dla roszczeń zagranicznych organizacji żydowskich. Proponowana w Deklaracji aktywność w zakresie żydowskiego mienia bezdziedzicznego ma bowiem odnosić się do działań w społeczności lokalnej ze względu na miejsce położenia składników bezdziedzicznie pozostawionego majątku.

Deklaracja Terezińska a projekt ustawy neonacjonalizacyjnej

Nie jest możliwe dyskutowanie o uregulowaniu stanu mienia żydowskiego w Polsce w oderwaniu od kontekstu całej reprywatyzacji. Problemy te są ze sobą bardzo blisko powiązane i muszą zostać łącznie uregulowane. Aktualny stan reprywatyzacji w Polsce oraz system dochodzenia roszczeń w ogóle nie przystaje do standardu wynikającego z Deklaracji Terezińskiej. Wielokrotnie było to artykułowane w opracowaniach krajowych i zagranicznych, w tym w końcowym raporcie ESLI z 2017 r. Obecnie w Polsce w bardzo ograniczonym stopniu możliwe jest dochodzenie roszczeń restytucyjnych w związku z przyjęciem modelu kontroli legalności powojennego przejmowania mienia z ówcześnie obowiązującym prawem, a nie aksjologicznym zakwestionowaniem całości powojennej ekspropriacji.

Zaproponowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt ustawy neonacjonalizacyjnej (mylnie zwanej ustawą reprywatyzacyjną) z dnia 26 października 2017 r. również nie spełnia wymagań wynikających z Deklaracji, a wręcz łamie jej główne pryncypia. W tym kontekście warto choćby wspomnieć o przesłankach obywatelstwa i domicylu wyłączających możliwość uzyskania bardzo ograniczonej rekompensaty za przejęte po wojnie mienie, jeżeli dawny właściciel i potencjalni beneficjenci rekompensaty nie legitymują się polskim obywatelstwem oraz jeżeli dawny właściciel nie miał miejsca zamieszkania w Polsce w momencie przejęcia nieruchomości. Tymczasem w Wytycznych do Deklaracji Terezińskiej podkreślono, że niedyskryminujący sposób realizacji roszczeń to taki, który nie uzależnia ich od posiadanego obywatelstwa czy miejsca zamieszkania. Jest to tylko przykład jednego z całej długiej i skomplikowanej listy wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych zawartych w proponowanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości ustawie (o czym nieco więcej piszemy tutaj).

Podsumowanie

Projekt ustawy JUST ACT jest jedynie podstawą do przejęcia przez Departament Stanu USA obowiązków z zakresu monitorowania stanu realizacji celów wynikających z Deklaracji Terezińskiej. Z całą pewnością ani Deklaracja Terezińska, ani JUST ACT nie stanowi narzędzia, które pozwalałoby komukolwiek na wysuwanie roszczeń w stosunku do żydowskiego mienia bezdziedzicznego w Polsce.

Ministerstwo Sprawiedliwości w projekcie ustawy neonacjonalizacyjnej kompletnie porzuciło zaakceptowany uprzednio przez Polskę w Deklaracji Terezińskiej standard dotyczący realizacji roszczeń restytucji mienia przejętego po II wojnie światowej. Dlatego do inicjatywy JUST ACT podejść należy jako do przedsięwzięcia mogącego doprowadzić do implementacji słusznych rozwiązań w zakresie reprywatyzacji, do których Polska się zobowiązała. Skorzystanie z tego standardu w zakresie przejętego mienia żydowskiego będzie oznaczało konieczność jego zastosowania wobec całości powojennej ekspropriacji w Polsce, co z kolei może stworzyć szanse na realizację słusznych roszczeń reprywatyzacyjnych przez dawnych właścicieli i ich następców prawnych.

Radosław Wiśniewski, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy