Justyna Zandberg-Malec

Decyzje rządowo-kościelnych komisji regulacyjnych jednak zaskarżalne?

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zwrotu majątku osobom kościelnym oraz gminom żydowskim może wprowadzić spore zamieszanie w dotychczas jednolitym orzecznictwie.

Wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r. (K 25/10)

Przypomnijmy: 7 grudnia 2010 roku rzecznik praw obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie za sprzeczne z konstytucją przepisów dwóch ustaw regulujących tryb postępowania w sprawie przywrócenia na rzecz osób prawnych Kościoła katolickiego oraz gmin wyznaniowych żydowskich własności nieruchomości lub ich części, które po 22 lipca 1944 roku zostały – w różnych formach i trybie – znacjonalizowane, przechodząc na własność Skarbu Państwa (po czym, w efekcie dokonanej w 1990 roku komunalizacji mienia państwowego, stały się w sporej części własnością gmin).

Niemożność zaskarżenia

Zastrzeżenia rzecznika wzbudził brak możliwości zaskarżenia przez jednostki samorządu terytorialnego orzeczenia wydanego przez tzw. komisje regulacyjne (a konkretnie Komisję Majątkową oraz Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich) w sytuacji, kiedy na mocy tego orzeczenia gmina, powiat czy województwo samorządowe zostało pozbawione prawa własności na rzecz odpowiedniej wyznaniowej osoby prawnej. Rzecznik kwestionował także samą zasadę orzekania przez komisje regulacyjne o mieniu jednostek samorządu terytorialnego wbrew ich woli, np. poprzez przyznanie tzw. nieruchomości zamiennej z tego mienia. Efektem było całkowite pozbawienie ochrony sądowej prawa własności odebranego orzeczeniem właściwej komisji (kwestie te są uregulowane odpowiednio w art. 63 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej). Dodatkowym problemem, występującym jedynie w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, było pozbawienie jednostek samorządowych statusu uczestnika postępowania (art. 62 ust. 2 tejże ustawy).

Za racjonalnością pozbawienia odwołania do sądu (powszechnego czy administracyjnego) miał przemawiać szczególny mediacyjno-polubowny charakter postępowania regulacyjnego. Sądy administracyjne powszechnie odmawiały rozpatrywania skarg na działalność (czy bezczynność) komisji regulacyjnych, opierając się na precedensowym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 1991 r., w którym uznano, że postępowanie regulacyjne wykazuje zbyt wiele odmienności w stosunku do „zwykłych” procedur administracyjnych, w związku z czym nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kwestionowane przepisy ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich są zgodne z konstytucją. Postępowanie dotyczące badania konstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego umorzył z uwagi na utratę przez nie mocy obowiązującej (Komisja Majątkowa została zniesiona z dniem 1 marca 2011 roku).

Przepisy nie zamykają drogi sądowej – twierdzi Trybunał

Orzekając o konstytucyjności art. 33 ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich (stanowiącego, że „od orzeczenia składu orzekającego Komisji Regulacyjnej nie służy odwołanie”) Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednak, że przepis ten nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Przesądza on bowiem, że postępowanie regulacyjne jest jednoinstancyjne, ale nie wyklucza przysługiwania innych środków prawnych. Z przepisu tego nie wynika, że została zamknięta droga sądowa od orzeczenia Komisji.

Trybunał zakwestionował też rozpowszechniony pogląd o mediacyjno-polubownym charakterze postępowania regulacyjnego. Uznał, że orzeczenie zespołu orzekającego w ramach Komisji Regulacyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy spornej między uczestnikami postępowania regulacyjnego. Orzeczenie takie posiada cechę jednostronnego władczego rozstrzygnięcia w sferze praw majątkowych gminy wyznaniowej i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do zwrotnego wydania. Władcze kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów oznacza wykonywanie określonych kompetencji z zakresu władztwa administracyjnego – a w takim razie do działalności Komisji mają zastosowanie ogólne regulacje prawa administracyjnego.

O tym, jakie kontrowersje budziła omawiana sprawa w samym Trybunale Konstytucyjnym, świadczy fakt, że zdanie odrębne do wyroku zgłosiło sześciu sędziów (pięciu do umorzenia postępowania w pozostałym zakresie, jeden do uzasadnienia wyroku).

Wyrok Trybunału może mieć duże znaczenie praktyczne. Wprawdzie Komisja Majątkowa przestała istnieć, ale nadal działają komisje regulacyjne dotyczące pozostałych kościołów i związków wyznaniowych. W przypadku Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich do rozpoznania pozostało około 80% z około 5 tysięcy zgłoszonych spraw (wnioski w sprawie przywrócenia własności mogły być składane do 11 maja 2002 roku).

Wyrok kontrowersyjny

– To bardzo ważny, ale i kontrowersyjny wyrok – mówi Krzysztof Wiktor z Zespołu Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy. – Trzeba się zgodzić z Trybunałem, że orzekanie przez komisje regulacyjne o mieniu gmin jest zgodne z Konstytucją, skoro mienie to zostało nabyte przez nie w drodze komunalizacji z mocy samego prawa od Skarbu Państwa, który z kolei nabył te nieruchomości na podstawie szeregu aktów prawnych nacjonalizacyjnych i wywłaszczeń. Komisje mają zatem prawo do orzekania o przywróceniu wyznaniowej osobie prawnej własności takiej nieruchomości, ale także do przyznania tzw. nieruchomości zamiennej z mienia właściwej gminy, na terenie której znajduje się nieruchomość, która z różnych przyczyn (prawa nabyte przez osoby trzecie, sposób zagospodarowania itp.) nie może być zwrócona. Nie jest do tego wymagana zgoda tej gminy. To bardzo ważne uprawnienie, gdyż zdecydowana większość spraw w komisjach regulacyjnych dotyczy nieruchomości stanowiących obecnie własność gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem bardzo często jednostki te sprzeciwiają się zwrotowi kościelnych nieruchomości, odmawiając jednocześnie wskazania innej nieruchomości z własnego zasobu, która mogłaby zaspokoić roszczenie kościoła czy innego związku wyznaniowego. Takie stanowisko gmin paraliżuje nieraz prace komisji i wyjściem z tego impasu jest władcze orzeczenie. Cieszy zatem, że Trybunał uznał to uprawnienie komisji za zgodne z Konstytucją.

Z pewnym jednak zaskoczeniem przyjąłem tę część wyroku, w której Trybunał dopuścił możliwość zaskarżenia orzeczenia komisji regulacyjnej do sądu administracyjnego, twierdząc, iż brak możliwości odwołania od orzeczenia oznacza, że jest ono ostateczne tak jak decyzja administracyjna, a zatem zaskarżalne. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych było w zasadzie jednolite. Wynikało z niego, że w sprawach skarg od orzeczeń komisji regulacyjnych droga sądowa nie przysługuje. Dokonana przez Trybunał wykładnia przepisów ustaw regulujących stosunek państwa do gmin wyznaniowych żydowskich zdaje się pomijać intencję ustawodawcy, stojącą u podstaw stworzenia wszystkich komisji regulacyjnych, którą było quasi-polubowne rozstrzyganie sporów między państwem (jako tym, które przejęło własność nieruchomości) a kościołem czy innym związkiem wyznaniowym. Intencją ustawodawcy było ostateczne rozstrzygnięcie tych sporów na forum właściwej komisji, bez angażowania sądów powszechnych. Mienie gmin (tak samo jak mienie Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych czy osób trzecich) chronione jest przez parytetowy skład zespołów orzekających komisji, w których każde orzeczenie oznacza w rzeczywistości zgodę wszystkich jej członków, w tym reprezentujących stronę rządową. Wydaje się zatem, że ostateczne rozstrzygnięcie, czy od orzeczeń komisji regulacyjnych przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, pozostaje w rękach tych sądów. Należy się spodziewać, że może to wymagać nawet uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok Trybunału zdaje się pozostawać w sprzeczności z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wyraźnie poddającym kognicji sądów administracyjnych „działalność administracji publicznej”. Tymczasem komisje regulacyjne nie stanowią części administracji publicznej – przypomina Krzysztof Wiktor.