Dominik Wałkowski

Decyzje administracyjne związane z korzystaniem ze środowiska w procesach łączenia się spółek i zbycia przedsiębiorstwa

Znaczne rozproszenie przepisów sprawia, że nie zawsze jest jasne, które pozwolenia środowiskowe zachowują ważność po restrukturyzacji. Tymczasem skutki błędnego zastosowania przepisów mogą być bardzo dotkliwe, ze wstrzymaniem działalności włącznie.

Procesy restrukturyzacyjne obejmujące między innymi łączenie spółek jak również transakcje, których przedmiotem jest przedsiębiorstwo, należą do niezwykle złożonych zagadnień prawnych. Procesy te obejmują wszystkie lub niemal wszystkie składniki majątkowe, niemajątkowe oraz osobowe uczestniczących w nich podmiotów. Liczba stosunków prawnych, na które restrukturyzacja ma wpływ, jest zatem ogromna. Dużym ułatwieniem dla uczestników takich procesów są przepisy regulujące sukcesję uniwersalną praw i obowiązków, czyli ich przejście na nowy podmiot w wyniku jednej czynności prawnej. Dzięki temu, na skutek połączenia, spółka przejmująca lub spółka nowo zawiązana wstępuje niemal automatycznie we wszystkie prawa i obowiązki spółek przejmowanych. Podobne ułatwienie przepisy przewidują w przypadku czynności prawnych polegających na nabyciu przedsiębiorstwa.

Powyższe udogodnienia poddane są jednak licznym ograniczeniom. Instytucja następstwa administracyjnoprawnego (a w szczególności uniwersalna sukcesja administracyjnoprawna) ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą w prawie administracyjnym jest brak możliwości „przeniesienia decyzji” (precyzyjniej: przejścia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego) na inny podmiot w drodze czynności cywilnoprawnej. Podkreśla się, że zarówno istota stosunku administracyjnoprawnego, brak równorzędności podmiotów tego stosunku, jak i władcza rola organu, który jest dysponentem wydanej decyzji administracyjnej, nie pozwalają na swobodne modyfikowanie relacji pomiędzy adresatem danego aktu a organem administracji publicznej1. Zasadą jest, że adresat decyzji administracyjnej nie ma wpływu na treść określonego aktu bez przeprowadzenia przez organ odrębnego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem nowej bądź zmienionej decyzji. W rezultacie możliwość przejścia praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej na inny podmiot należy w każdym przypadku traktować jako wyjątek od ogólnej reguły, który nie podlega wykładni rozszerzającej.

Decyzje administracyjne związane z korzystaniem przez przedsiębiorców ze środowiska, takie jak pozwolenia wodnoprawne, pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza czy decyzje związane z gospodarowaniem odpadami, należą do tych aktów administracyjnych, których regulacja jest rozproszona w wielu przepisach rangi ustawowej. Ponadto nie należą do rzadkości sytuacje, w których nawet decyzje administracyjne regulowane w ramach tego samego aktu prawnego podlegają zróżnicowanym reżimom prawnym związanym z przenoszeniem na inne podmioty praw i obowiązków z nich wynikających.

Prawidłowe określenie konsekwencji prowadzonej restrukturyzacji ma dla jej uczestników ogromne znaczenie. W przypadku błędnego przekonania o przejściu na nabywcę przedsiębiorstwa lub spółkę przejmującą praw i obowiązków z danego pozwolenia, następca prawny może zostać w przyszłości skonfrontowany, najczęściej podczas kontroli prowadzonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z faktem braku wymaganej prawem decyzji administracyjnej. Konsekwencje w zależności od rodzaju pozwolenia mogą być różne. Może to być konieczność ponoszenia opłat podwyższonych, ale w niektórych przypadkach nawet decyzja organu o wstrzymaniu prowadzonej działalności.

Dodatkowym czynnikiem, zwiększającym złożoność omawianego zagadnienia, jest uzależnienie zastosowania odpowiedniej regulacji prawnej od rodzaju planowanej transakcji. W przypadku łączenia się spółek (zarówno przez przejęcie, jak i przez zawiązanie nowej spółki) odpowiednia regulacja znajduje się w Kodeksie spółek handlowych. Natomiast czynności, których przedmiotem jest przedsiębiorstwo, regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego. Wprawdzie zarówno przepisy Kodeksu spółek handlowych, jak i Kodeksu cywilnego zawierają normy, dzięki którym prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej przejdą na spółkę przejmującą lub nabywcę przedsiębiorstwa, jednak w obu tych aktach reguły następstwa skonstruowane są w odmienny sposób i podlegają zróżnicowanym obostrzeniom. Może się zatem zdarzyć, że w przypadku łączenia spółek dane pozwolenie „przejdzie” na spółkę przejmującą, a w przypadku nabycia przedsiębiorstwa konieczne będzie przeprowadzenie odrębnej procedury „przeniesienia” pozwolenia na nabywcę przedsiębiorstwa.

W przeszłości wiele wątpliwości dotyczących przechodzenia uprawnień wynikających z decyzji związanych z korzystaniem ze środowiska pojawiało się właśnie w ramach procedur związanych z łączeniem spółek. W art. 494 § 2 k.s.h. ustawodawca sprecyzował konsekwencje takiego połączenia na gruncie prawa administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje i ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie „chyba że ustawa (…) stanowi inaczej” stało się źródłem wielu wątpliwości. Podstawową kwestią sporną jest odpowiedź na pytanie, czy sytuacja, w której ustawa „stanowi inaczej”, to tylko taki przypadek, w którym, przykładowo, ustawodawca w przepisie szczególnym wprost wyłączył stosowanie zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., czy również taka sytuacja, w której dla przejścia pewnych praw i obowiązków przewiduje się pewną szczególną procedurę, bez jednakże odniesienia, że chodzi o którykolwiek z procesów restrukturyzacyjnych2. Pojawiły się zatem wątpliwości, czy przepisy Prawa ochrony środowiska3 wymagające przeprowadzenia procedury przeniesienia praw i obowiązków z udzielonych pozwoleń są przepisami szczególnymi, które wyłączają przedstawioną wyżej ogólną regułę następstwa prawnego w przypadku łączenia się spółek, określoną w Kodeksie spółek handlowych. Wystąpiła rozbieżność między stanowiskiem ministra środowiska4, który wskazywał, że przeniesienie pozwoleń w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest konieczne, gdyż procedura ta dotyczy innych sytuacji, oraz poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 24 kwietnia 2007 r.5 stwierdził, że spółka przejmująca inną spółkę winna wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z tych pozwoleń. Jeżeli spółka przejmująca tego nie zrobi przed przejęciem łączącej się z nią spółki, to pozwolenia te, udzielone spółce przejmowanej, wygasają i jako takie nie mogą już stanowić przedmiotu sukcesji.

Aby wyeliminować opisywane wyżej problemy interpretacyjne, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko6 wprowadziła zmianę do przepisów Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z nowym przepisem (art. 193 ust. 5 p.o.ś.) pozwolenia związane z korzystaniem ze środowiska nie wygasają, jeżeli nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków, o którym mowa w art. 190 p.o.ś., albo nastąpiło połączenie, podział lub przekształcenie spółek handlowych na podstawie przepisów tytułu IV Kodeksu spółek handlowych albo przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, albo na podstawie innych przepisów. Cytowana wyżej regulacja dotyczy jedynie wyraźnie wskazanych w tym przepisie procesów restrukturyzacyjnych. W konsekwencji nabycie przedsiębiorstwa spółki, mimo iż jego skutkiem jest przejęcie praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, nie będzie objęte nowym art. 193 ust. 5 p.o.ś. W rezultacie aktualność zachowa omawiane wyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego tezy mogą być stosowane w przypadku czynności prawnych mających za przedmiot przedsiębiorstwo.

A zatem, podsumowując powyższe rozważania, podmiot zamierzający nabyć przedsiębiorstwo powinien uzyskać w trybie art. 190 p.o.ś. decyzje przenoszące prawa i obowiązki z pozwoleń dotyczących instalacji wchodzących w skład przedsiębiorstwa. Zastosowanie tej procedury nie będzie jednak konieczne w przypadku łączenia się spółek.

Należy pamiętać, że zasady te będą stosowane w odniesieniu do pozwoleń regulowanych Prawem ochrony środowiska, tj. pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, pozwoleń na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pozwolenie wodnoprawne) oraz pozwoleń na wytwarzanie odpadów.

W inny sposób kształtować się będzie przejście uprawnień i obowiązków z decyzji wydawanych na podstawie innych przepisów. Przykładowo przepisy Prawa wodnego7 również zawierają regulację szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu spółek handlowych i Kodeksu cywilnego, wobec czego przejście praw i obowiązków z udzielonych pozwoleń wodnoprawnych odbywać się będzie według zasad określonych w tej ustawie. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 1 Prawa wodnego następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis art. 134 Prawa wodnego przewiduje dwa wyjątki od opisanego powyżej rozwiązania. Po pierwsze, w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w Prawie ochrony środowiska, w sposób opisany powyżej. Po drugie, przepisy Prawa ochrony środowiska znajdą również odpowiednie zastosowanie w sytuacji przejęcia praw i obowiązków, wynikających z pozwolenia na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.

Te dwa przypadki szczególne mogą powodować jednak dodatkowe wątpliwości. Przykładowo wątpliwość ta pojawi się w sytuacji, w której spółka przejmująca będzie zamierzała połączyć się ze spółką, która jest adresatem takiego pozwolenia wodnoprawnego, które dotyczy eksploatacji instalacji. Zgodnie z rozważaniami poczynionymi powyżej, w takiej sytuacji przejęcie praw i obowiązków powinno nastąpić na zasadach opisanych w Prawie ochrony środowiska, a więc przy zastosowaniu procedury polegającej na wydaniu decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z określonej decyzji. Jednakże, jak to zostało już szczegółowo opisane powyżej, przepisy Prawa ochrony środowiska zawierają regulację, zgodnie z którą dane pozwolenie związane z korzystaniem ze środowiska nie wygaśnie w przypadku połączenia spółek. W konsekwencji niezbędne jest rozstrzygnięcie, czy zawarte w Prawie wodnym odesłanie do zasad określonych w Prawie ochrony środowiska obejmuje nakaz stosowania określonej w art. 190 p.o.ś. procedury „przenoszenia pozwoleń” w przypadku łączenia się spółek, czy też ma charakter szerszy i nakazuje uwzględnić przesłanki, w których wygaśnięcie pozwolenia nie nastąpi, a zatem przeprowadzenie określonej w Prawie ochrony środowiska procedury będzie zbędne. Wydaje się, że wykładnia celowościowa skłania do przyjęcia poglądu, zgodnie z którym w przypadku łączenia się spółek zbędne będzie przeprowadzenie procedury przenoszenia pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji, gdyż nie znajduje jakiegoś szczególnego uzasadnienia konieczność przeprowadzenia takiej procedury właśnie w przypadku takich pozwoleń wodnoprawnych. Dla uniknięcia tych wątpliwości konieczna jest jednak interwencja ustawodawcy.

Powyższe rozważania, mimo iż dotyczą jedynie wybranych pozwoleń związanych z korzystaniem ze środowiska, wyraźnie ukazują szerokie spektrum wątpliwości, które pojawiają się w kontekście przeprowadzenia procedur polegających na łączeniu się spółek bądź nabyciu przedsiębiorstwa. Nie ulega wątpliwości, że skutki błędnego zastosowania przepisów przez przedsiębiorców mogą być bardzo dotkliwe, gdyż brak odpowiednich decyzji administracyjnych umożliwiających prawidłowe prowadzenie działalności gospodarczej, która wiąże się z oddziaływaniem na środowisko, oznacza z reguły zastosowanie dotkliwych sankcji administracyjnoprawnych, w tym takich, których skutkiem jest wstrzymanie prowadzonej działalności. Należy zatem postulować, aby ustawodawca podjął się znowelizowania przepisów dotyczących czynności prawnych, których przedmiotem jest przedsiębiorstwo, jak i regulacji dotyczącej łączenia się spółek, tak aby zapewnić, że w toku tych procesów prawa i obowiązki wynikające z udzielonych tym podmiotom decyzji przejdą „automatycznie” na nabywcę przedsiębiorstwa lub spółkę przejmującą.

Dominik Wałkowski, Grupa Transakcyjna i Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Por. A. Piotrowska, Zbycie przedsiębiorstwa a przejście praw i obowiązków publicznoprawnych, Przegląd Prawa Handlowego 9/2006, s. 22.

2 Zob. E. Skorczyńska, Sukcesja publicznoprawna w procesie łączenia się spółek na tle pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym, Prawo Spółek 11/2003, s. 20, tak: M. Rodzynkiewicz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Warszawa 2005, s. 872-873.

3 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm., „p.o.ś.”).

4 Pismo z 18 czerwca 2007 r., znak DOOŚoa-31/4321/07/ds.

5 Sygn. akt II OSK 674/06, LEX nr 322449.

6 Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.

7 Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej jako „Prawo wodne”.