Krzysztof Wiktor, Justyna Zandberg-Malec

Decyzja zwrotowa nie może zawierać nakazu zabudowy nieruchomości

Pierwsze decyzje zwrotowe w Warszawie, wydawane w drugiej połowie lat 90., często uzależniały zawarcie umowy notarialnej od spełnienia określonych warunków. Niektóre z tych warunków nie miały podstawy prawnej i mogą dziś zostać unieważnione.

W latach 90. ubiegłego wieku praktyka wydawania decyzji zwrotowych dopiero się kształtowała. Dlatego pierwsze decyzje zwrotowe w Warszawie często zawierały zapisy, które – jak pokazało późniejsze orzecznictwo – nie mają racji bytu.

Zwracając grunty niezabudowane, urzędnicy często nakazywali zabudowę nieruchomości w określonym czasie i na określone cele. Przykładowy zapis, zawarty w decyzji 19/2002 Prezydenta m.st. Warszawy z 8 listopada 2002 roku, nakazywał zabudowę nieruchomości w ciągu 5 lat od wydania decyzji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz utrzymywanie wybudowanego budynku w należytym stanie. Spełnienie tych nakazów było warunkiem zawarcia umowy notarialnej.

Zawarcie takich zapisów w umowie o użytkowanie wieczyste przewiduje art. 239 § 2 k.c., który stanowi, że jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać termin rozpoczęcia i zakończenia robót, rodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie, warunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego oraz wynagrodzenie należne wieczystemu użytkownikowi za budynki lub urządzenia istniejące na gruncie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Jednak w przypadku gruntów reprywatyzowanych ustanowienie użytkowania wieczystego następuje nie w trybie art. 239 k.c., tylko w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który był podstawą wcześniejszej decyzji o nacjonalizacji gruntu. Celem ustanowienia użytkowania wieczystego nie jest w tym przypadku wzniesienie na gruncie budynków lub innych urządzeń, lecz wyłącznie zadośćuczynienie obowiązkowi nałożonemu na m.st. Warszawa przez dekret warszawski. Ustanowienie użytkowania wieczystego ma w tym przypadku charakter rekompensaty za odebranie prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotychczasowy właściciel gruntu lub jego prawni następcy mogli wystąpić o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeśli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według prawa zabudowania. Jak jednak wiadomo, wnioskujący powszechnie spotykali się z odmową, niezależnie od sposobu korzystania z gruntu. Jest to podstawą do wydania decyzji zwrotowej w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Przepisy zaś tego dekretu nie dają żadnych podstaw ku temu, aby nakładać na byłych właścicieli ani ich następców, na rzecz których następuje ustanowienie użytkowania wieczystego, obowiązku, o którym mowa w art. 239 & 2 k.c. Oznacza to, że wskazany zapis został zawarty w decyzji zwrotowej bez żadnej podstawy prawnej.

Mimo to miasto, kierując się zapisami zawartymi w decyzji zwrotowej, grozi aktualnym użytkownikom gruntu karami z tytułu jego niezabudowania. Co gorsza grozi też rozwiązaniem umowy o użytkowanie wieczyste i odebraniem gruntu. Problem ten jest szczególnie istotny dla deweloperów, gdyż to oni często nabywali zreprywatyzowane grunty od dawnych właścicieli lub ich spadkobierców. Na szczęście nabywcy gruntu mogą skutecznie wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej w części nakazującej zabudowę w określonym terminie.

Warto zauważyć, że unieważnić można również inne zapisy zawarte w decyzjach zwrotowych. Przykładem mogą być zapisy dotyczące zasad zmiany czynszu symbolicznego na opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych do przesądzania w trybie decyzji administracyjnych kwestii związanych z ewentualną zmianą czynszu symbolicznego na inną opłatę, w tym opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Innym zapisem zawieranym w decyzjach bez podstawy prawnej, a więc podlegającym unieważnieniu w drodze decyzji SKO, są także zapisy uzależniające podpisanie aktu notarialnego od rozliczenia nakładów poniesionych na nieruchomość przez Skarb Państwa.

Krzysztof Wiktor, Zespół Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy,

Justyna Zandberg-Malec, Portal Procesowy