Czym jest nieprawidłowość?


Państwa unijne mają obowiązek wykrywać i korygować nieprawidłowości przy realizacji projektu finansowanego ze środków pochodzących z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Jak jednak zdefiniować „nieprawidłowość”?

Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej wymaga przyjęcia ogólnych zasad dotyczących jednolitych kontroli, środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków pochodzących z budżetu Unii. Rozporządzenie UE 1083/2006 regulujące wydawanie środków z funduszy strukturalnych w perspektywie finansowej 2007-2013 oraz uchylające je rozporządzenie UE 1303/2013 regulujące wydawanie środków z funduszy strukturalnych w perspektywie finansowej 2014-2020 zobowiązują państwa członkowskie do zapobiegania nieprawidłowościom oraz ich wykrywania i korygowania, a także do odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie.

W kontekście realizacji projektów finansowanych z funduszy strukturalnych UE kluczowym pojęciem jest więc pojęcie „nieprawidłowości”.

Nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 oznacza „jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego”. Rozporządzenie 1303/2013 w art. 2 pkt 36, powtarza tę definicję, uzupełniając ją o „naruszenie przepisu prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego”.

Orzecznictwo krajowe

Pojęcie nieprawidłowości interpretowane było przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2013 r. w sprawie II GSK 159/12. Sprawa dotyczyła realizacji przez gminę projektu z Regionalnego Programu Operacyjnego polegającego na przebudowie dróg. Kontrola przeprowadzona przez zarząd województwa wykazała naruszenie ustawy o zamówieniach publicznych poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu w sposób, który może naruszać konkurencję. Nałożona została korekta finansowa w wysokości 5% wydatków kwalifikowalnych w ramach zamówienia.

NSA, dokonując wykładni pojęcia „nieprawidłowość”, odwołał się do rozporządzenia 1083/2006 i wskazał, że naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania określonego podmiotu stanowi „nieprawidłowość”, jeżeli:

  • wynika z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego,
  • stanowi naruszenie prawa,
  • powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej,
  • w konsekwencji powyższego spowodowałoby lub mogłoby spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Stwierdzenie „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 wiąże się zatem z wykazaniem wystąpienia łącznie czterech wskazanych wyżej przesłanek, a wykazanie ich wystąpienia należy do organu. To ten podmiot musi zatem wykazać potencjalną lub rzeczywistą szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, sprowadzającą się do potencjalnego lub rzeczywistego finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Orzecznictwo unijne

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 26 maja 2016 r. w sprawach połączonych C-260/14 i C-261/14 Judetul Neamt potwierdził interpretację pojęcia nieprawidłowości dokonaną przez NSA w sprawie II GSK 159/12.

Pytania prejudycjalne w sprawie Judetul Neamt dotyczyły pomocy publicznej udzielonej dwóm rumuńskim gminom z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w ramach regionalnego programu operacyjnego w latach 2007-2013. Umowy finansowania zawarte pomiędzy rumuńskim ministerstwem rozwoju regionalnego jako instytucją zarządzającą a gminami dotyczyły remontu ośrodka szkolnego oraz remontu drogi regionalnej. Przeprowadzone przez ministerstwo kontrole dotyczące realizacji wspomnianych projektów wykazały, że obie gminy przeprowadziły procedury przetargowe na roboty budowlane z naruszeniem prawa zamówień publicznych, przy czym wartość zamówień nie przekraczała progu unijnego. W konsekwencji ministerstwo zastosowało korektę finansową w wysokości 5% kwot dofinansowania projektów, a gminy wniosły odwołania.

Na tle opisanych sporów sąd krajowy zwrócił się do TSUE o interpretację pojęcia nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia UE 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia UE 1083/2006.

Na wstępie TSUE zauważył, że rozporządzenie 2988/95 ustanawia ogólne przepisy, zaś w odniesieniu do EFRR zastosowanie znajdą przepisy sektorowe zawarte w rozporządzeniu 1083/2006. Ze względu na to, że oba rozporządzenia stanowią element regulacji dotyczącej ochrony interesów finansowych UE, pojęcie nieprawidłowości ujęte w obu tych rozporządzeniach podlegać winno jednolitej wykładni.

Ponieważ w sprawach, których dotyczy krajowe postępowanie, gminy korzystały z finansowania UE, TSUE orzekł, że prawo unijne znajduje zastosowanie. W związku z tym pojęcie nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia 2988/95 i 1083/2006 obejmuje swym zakresem nie tylko każde naruszenie prawa Unii, ale także naruszenie prawa krajowego, jeżeli taka interpretacja służy właściwemu zarządzaniu projektami finansowanymi z funduszy UE.

TSUE wskazał również, że powyższą interpretację potwierdza definicja nieprawidłowości zawarta w art. 2 pkt 36 rozporządzenia UE 1303/2013, które uchyliło rozporządzenie 1083/2006.

Z powyższych względów Trybunał orzekł, że wykładni pojęcia nieprawidłowości zawartego w rozporządzeniu 2988/95 i 1083/2006 należy dokonać w ten sposób, że naruszenie przez instytucję zamawiającą, korzystającą z funduszy strukturalnych, przepisów krajowych przy udzielaniu zamówienia publicznego o wartości niższej niż próg unijny może stanowić nieprawidłowość, pod warunkiem że naruszenie to mogło spowodować powstanie szkody dla ogólnego budżetu Unii poprzez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem. Podobnie orzekł Trybunał w wyroku z 14 lipca 2016 C-406/14 Wrocław – miasto na prawach powiatu przeciwko Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.

Organy publiczne, realizując obowiązki nałożone na nie prawem UE, muszą więc pamiętać, że istotną przesłanką wystąpienia nieprawidłowości jest wystąpienie lub ryzyko wystąpienia szkody w ogólnym budżecie Unii, i że to na nich spoczywa ciężar dowodu.

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy