Czy wiatraki i linie energetyczne szpecą krajobraz?


W sejmie trwają prace nad projektem tzw. ustawy krajobrazowej, której celem jest wprowadzenie skutecznych mechanizmów ochrony krajobrazu. Wbrew intencjom autorów nowe rozwiązania mogą jednak zablokować budowę masztów antenowych, linii energetycznych i turbin wiatrowych zamiast uregulować ich lokalizację.

W sejmie trwają prace nad prezydenckim projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Ustawa ma zmienić dziesięć ustaw dotyczących przede wszystkim planowania przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony przyrody celem wprowadzenia skutecznych mechanizmów ochrony krajobrazu. Idea leżąca u podstaw projektu ustawy jest ze wszech miar słuszna i trudno znaleźć kogoś, kto by się z nią nie zgadzał. Ustawa wprowadza rozwiązania ułatwiające zwalczanie zaśmiecającej polski krajobraz, chaotycznie rozlokowanej reklamy, definiuje nowy akt prawa miejscowego w postaci urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu („uzok”) oraz wprowadza pojęcie „dominant krajobrazowych”.

Dominanta krajobrazowa to obiekt o wiodącym oddziaływaniu wizualnym w krajobrazie. Zgodnie z projektem ustawy budowa dominanty krajobrazowej nie byłaby możliwa w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Wykluczona byłaby też lokalizacja dominant krajobrazowych na terenie parków krajobrazowych oraz obszarów krajobrazu chronionego, chyba że warunki lokalizacji dominant na tych obszarach ustaliłby uzok. Uzok ma być uchwalany przez sejmik województwa dla ochrony krajobrazów priorytetowych na podstawie sporządzonego przez marszałka województwa audytu krajobrazowego. Uzok miałby określać, między innymi, ograniczenia dla lokalizowania zabudowy, zasady lokalizacji dominant krajobrazowych, usytuowanie budynków w stosunku do dróg, dopuszczone materiały do budowy budynków, dopuszczalną kolorystykę obiektów budowlanych oraz rozwiązania detali architektonicznych.

Celem ustawy jest przeniesienie mechanizmów ochrony krajobrazu na poziom województwa. Skoro, jak widać gołym okiem, gminy nie radzą sobie z prawidłowym zarządzaniem krajobrazem poprzez przyjmowanie planów miejscowych, w ocenie autorów ustawy rozwiązaniem problemu jest przeniesienie ustalenia zasad ochrony krajobrazu na poziom województwa. Kwestie, które do tej pory mogły być określone w planach miejscowych, podlegałyby dodatkowo regulacji w ramach uzok, przy czym uzok byłby dokumentem nadrzędnym.

Dla inwestorów planujących jakiekolwiek przedsięwzięcie budowlane oznacza to konieczność uwzględnienia dodatkowego aktu planistycznego, a także prawdopodobieństwa jego powstania i wejścia w życie w trakcie inwestycji. Inwestor, który rozpocznie proces inwestycyjny na podstawie warunków zabudowy lub istniejącego planu miejscowego, może nie uzyskać pozwolenia na budowę, jeżeli w międzyczasie zostaną przyjęte uzok sprzeczne z dokumentami planistycznymi przyjętymi przez gminę. Jeżeli natomiast inwestycję wybuduje, a następnie przyjęty uzok określi wymagania, których inwestycja nie spełnia, to modernizacja lub remont inwestycji wymagający pozwolenia na budowę będą niemożliwe.

Szczególnie trudna staje się sytuacja inwestorów, którzy z racji prowadzonej działalności budują infrastrukturę o charakterze dominant krajobrazowych taką jak maszty antenowe, linie energetyczne i turbiny wiatrowe. Do tej pory pojedyncze turbiny wiatrowe, podobnie jak inne obiekty infrastruktury technicznej, mogły być lokalizowane na podstawie warunków zabudowy. Jeśli ustawa wejdzie w życie w zaproponowanym pierwotnie kształcie, budowa turbiny wiatrowej, nawet pojedynczej, zawsze wymagać będzie lokalizacji na podstawie planu miejscowego, a w obszarach parków krajobrazowych oraz obszarów krajobrazu chronionego – dopuszczenia lokalizacji dominant krajobrazowych przez uzok. Łącznie obszary te zajmują niemal 30% powierzchni kraju. Uzok może być przyjęty także dla każdego innego obszaru, który w wyniku audytu krajobrazowego będzie uznany za krajobraz priorytetowy. To może oznaczać blokadę większości gruntów zlokalizowanych poza obszarami zwartej zabudowy pod tego typu inwestycje infrastrukturalne.

Należy przy tym pamiętać, że nowoczesne turbiny wiatrowe, jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przed ich lokalizacją i budową wymagają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie wymaga z reguły przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie plan miejscowy przewidujący lokalizację turbin wiatrowych musi być poprzedzony strategiczną oceną oddziaływania na środowisko. Raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien zawierać m.in. opis oddziaływania na środowisko, w tym krajobraz, zabytki i krajobraz kulturowy. Ze względu na ten wymóg przeważająca większość inwestorów planujących budowę farm wiatrowych wykonuje, na swój koszt, dokładne audyty krajobrazowe. Wyniki oceny oddziaływania na środowisko są podstawą określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji warunków jej realizacji wiążących dla inwestora. Zatem jeżeli w ocenie organu proponowana lokalizacja szpeci krajobraz, organ może określić takie warunki jej realizacji, aby negatywny efekt ograniczyć. Często optymalna lokalizacja jest przedmiotem wielu uzgodnień i inwestorzy dokonują przesunięcia zakładanej lokalizacji, tak aby dostosować się do oczekiwań organu wydającego decyzję środowiskową. Zasadniczą sprawą jest, aby takie oczekiwania były przez organy administracji jasno formułowane.

Zatem w rękach organu wydającego decyzję środowiskową już teraz znajdują się kompetencje pozwalające na skuteczną ochronę krajobrazu oraz krajobrazu kulturowego.

Jeśli kompetencje te nie są wykorzystywane we właściwy sposób, należy sprawdzić, jakie są tego przyczyny i je usunąć. Być może rozwiązaniem jest lepszy przepływ informacji pomiędzy poszczególnymi organami administracji oraz organizowanie szkoleń w zakresie prawidłowego stosowania prawa . Można rozważyć przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji środowiskowych w stosunku do dodatkowych kategorii inwestycji z poziomu gminy na poziom regionalnego dyrektora ochrony środowiska. O ile regionalne dyrekcje ochrony środowiska dysponują fachowym personelem, o tyle trudno niewielkim gminom zatrudniać specjalistów integrujących wiedzę ze wszystkich obszarów objętych decyzjami środowiskowymi, które niewielka gmina wiejska może wydawać raz do roku lub nawet raz na kilka lat.

Wiadomo, że brak planów miejscowych wynika z faktu, że gminy nie posiadają środków na ich przygotowanie, a następnie wypłatę odszkodowań tym podmiotom, których prawa własności zostały w wyniku przyjęcia planów ograniczone. Nie wiadomo, jak będą finansowane koszty sporządzenia audytów krajobrazowych, opracowania uzok oraz wypłaty odszkodowań na poziomie samorządu województwa. Zatem wprowadzenie uzok nie rozwiązuje problemu, który powoduje brak planów miejscowych, i uzok będą tą samą słabością dotknięte. Nie wiadomo, czy marszałkowie województw są świadomi kosztów, jakie nowa ustawa może dla nich wygenerować.

Wbrew intencjom autorów projektu ustawy nowe rozwiązania mogą zablokować powstawanie infrastruktury o charakterze dominant krajobrazowych zamiast uregulować ich lokalizację. Tymczasem prawidłowo zlokalizowane turbiny wiatrowe mogą harmonijnie wkomponowywać się w krajobraz, czego dowodzą liczne prezentacje firm energetycznych. Nawet te firmy, które produkują energię głównie z węgla, w swoich materiałach informacyjnych chętniej prezentują zdjęcia turbin wiatrowych na tle pól, zbiorników wodnych lub wzgórz niż zdjęcia kominów elektrowni węglowych.

Zamiast mnożyć procedury i wydłużać tor przeszkód związany z realizacją inwestycji oraz generować kolejne koszty należy najpierw dokładnie sprawdzić możliwość wykorzystania istniejących mechanizmów. Zawsze łatwiej jest kupić nową rzecz zamiast naprawiać starą. Racjonalna gospodarka wymaga jednak innego podejścia. Ochrona krajobrazu może być realizowana przez istniejące władztwo publiczne sprawowane poprzez uregulowane już w przepisach prawa akty miejscowe i decyzje: planistyczne, środowiskowe oraz o pozwoleniu na budowę.

Weronika Pelc, doradztwo dla sektora energetycznego kancelarii Wardyński i Wspólnicy