Czy sąd administracyjny uwzględni skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu?


Postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny skierował do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytanie prawne, które od lat wzbudza w orzecznictwie poważne wątpliwości: czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie takiej skargi przez sąd administracyjny.

Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego przewlekłością nazywamy sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taki stan jest niewątpliwie niepożądany i dlatego strony postępowań zostały przez ustawodawcę wyposażone w pewne narzędzia, dzięki którym mogą podjąć próbę przyspieszenia czynności podejmowanych przez organ (o narzędziach zwalczania opieszałości organów pisaliśmy tutaj).

O ile zasady korzystania z instytucji ponaglenia wydają się czytelne, o tyle zagadnienie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania budzi uzasadnione wątpliwości. W ostatnich latach zauważa się bowiem niejednolitą linię orzeczniczą w odniesieniu do możliwości uwzględnienia takiej skargi, jeśli zostanie ona wniesiona już po załatwieniu sprawy przez organ. Z jednej strony argumentuje się, że jest to niedopuszczalne, bowiem zakończenie postępowania oznacza, że ewentualna przewlekłość ustała, w związku z czym nie jest możliwe spełnienie funkcji skargi, za jaką przyjmuje się zdyscyplinowanie organu poprzez zwalczenie stanu braku jego należytej aktywności oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności (zob. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18). Z drugiej strony jednak w orzecznictwie wskazuje się, że stan sprawy administracyjnej ma drugorzędne znaczenie w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym i wyrokowania, ponieważ istotą pozostaje ustalenie, czy zaistniały stan przewlekłości miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie (zob. np. wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z 4 listopada 2015 r., II OSK 576/15).

Problem podobnej natury wyłonił się w sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnaturą II OSK 3732/18. Skład orzekający powziął wątpliwość, czy może merytorycznie rozpoznać skargę na przewlekłość zakończonego już postępowania. Wbrew dotychczasowej praktyce sądów administracyjnych w tym przedmiocie postanowił odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić kłopotliwe zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do podjęcia takiego kroku sąd upoważniony był na podstawie art. 187 p.p.s.a., który stanowi także, że ewentualna uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie w danej sprawie wiążąca.

Przedmiotowe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego może przyczynić się do ostatecznego rozstrzygnięcia wieloletniego sporu w judykaturze, który powoduje niejednolite podejście sądów administracyjnych do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu. Jest to o tyle istotne, że jeśli NSA jednoznacznie przyjmie, że skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania podlegają merytorycznemu rozpoznaniu, umożliwi to skarżącym uzyskanie tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia na zasadzie art. 4171 § 3 k.c.

***

Niezależnie od powyższego wyjaśnienie omawianego zagadnienia prawnego będzie miało znaczenie przede wszystkim dla właściwej interpretacji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oczekiwana uchwała składu siedmiu sędziów NSA przypuszczalnie wywrze więc niemały wpływ na środowisko prawa administracyjnego.

Paulina Wojtkowska, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy