Justyna Zandberg-Malec

Czemu kilometr autostrady w Polsce kosztuje niemal tyle samo co w Niemczech?

Zła organizacja produkcji, przyjmowanie za dobrą monetę rażąco niskich cen ofertowych, stosowanie wynagrodzeń ryczałtowych i nieadekwatnie wysokie kary umowne są zabójcze dla sektora infrastruktury w Polsce.

Konfederacja Lewiatan opublikowała wyniki badania „Lista barier w sektorze infrastruktury” przeprowadzonego w 2012 roku wśród 104 firm z sektora. Pokazuje ono, jak przedsiębiorcy postrzegają przyczyny złej sytuacji w infrastrukturze.

Respondenci wskazywali kilka głównych problemów, począwszy od złego planowania inwestycji przez zamawiających. Na niedociągnięcia w tym zakresie wskazało 89% ankietowanych. Drugim problemem jest kierowanie się przy wyborze ofert wyłącznie kryterium ceny, a może raczej tolerowanie i nieodrzucanie przez zamawiających ofert z rażąco niską ceną. Do tego dochodzi brak weryfikacji referencji, czyli przyjmowanie dokumentów niewiarygodnych lub poświadczających nieprawdę. Przedsiębiorcy zwracali też uwagę na wysokie kary umowne: 90% uznało, że są one zbyt wygórowane w stosunku do szkód. Na dodatek tylko 13% było zdania, że zamawiający w przypadku konfliktu dążą do rozwiązania go w sposób polubowny.

– Przedsiębiorca jest traktowany przez publicznych zamawiających jako kombinator, jeśli nie złodziej – mówił Krzysztof Wiśniewski ze Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich. – W takiej sytuacji trudno o partnerstwo. Zupełnie inaczej jest np. Niemczech, gdzie państwo dba o wykonawców po gospodarsku, przy założeniu domniemania niewinności. Podstawowy problem jest więc natury kulturowej. Ponadto jeśli kryterium wyboru pozostanie cena, to nie ma mowy o innowacjach czy wyższej jakości robót. Dobrze by też było, gdyby po stronie zamawiających było więcej inżynierów. Pomogłoby to precyzyjniej opracowywać specyfikację istotnych warunków zamówienia.

Kolejny poważny problem dotyczy umów. Zamawiający nadużywają możliwości ich jednostronnego konstruowania i przerzucają całe ryzyko na wykonawcę. Powszechnie stosowane wynagrodzenia ryczałtowe nie pozwalają elastycznie reagować na to, co się dzieje na placu budowy. 80% respondentów spotkało się z żądaniem wykonania dodatkowych prac bez dodatkowego wynagrodzenia. Takie praktyki sprawiają, że wykonawcy nie mogą właściwie oszacować ryzyka, co prowadzi do ogromnej rozpiętości cen w ofertach.

– Prawo zamówień publicznych przyjmuje zasadę swobody umów – przypomina Jarosław Sroka ze Związku Pracodawców Branży Infrastruktury. – Tymczasem w praktyce mamy dyktat zamawiającego i jego wzory umów, przewidujące brak równowagi stron. Przewaga obowiązków jest po stronie wykonawców. Normą jest też nierównomierny rozkład ryzyk. Zdarzają się zapisy, że „wszelkie ryzyka obciążają wykonawcę” – a więc także błędy projektowe. Nawet jeśli stosowane są wzorce umowne FIDIC, zakładające przecież równowagę stron, są one wypaczane w sposób daleko odbiegający od oryginału.

– Główny problem nie leży w przepisach prawa, ale w praktyce zamawiających – stwierdził Grzegorz Lang, ekspert Lewiatana. – W dzisiejszym stanie prawnym praktyki te nie mają żadnego usprawiedliwienia. O tym, że może być inaczej, świadczy fakt, że wielu samorządom udaje się przeprowadzać przetargi, w których inwestycja jest gotowa na czas, a rozpiętość cen jest mała, czyli zamawiający mogą dobrze ocenić zakres robót i związane z nim ryzyko.

– Zła organizacja procesu produkcji sprawia, że kilometr autostrady w Polsce zbliża się ceną do kilometra autostrady w Niemczech – mówił Jeremi Mordasewicz z Konfederacji Lewiatan. – Jeśli wskutek konfliktu trzeba przerwać budowę, to koszty idą w miliony i dziesiątki milionów. Główne problemy to rażąco niskie ceny, wynagrodzenia ryczałtowe i nieadekwatnie wysokie kary umowne. Żaden z tych czynników sam w sobie nie jest groźny, ale ich zbieg jest dla sektora fatalny.

– Ocena postępowań przetargowych w sektorze infrastruktury dokonana przez przedsiębiorców zrzeszonych w Konfederacji Lewiatan pokrywa się z oceną wypływającą z codziennej praktyki naszej kancelarii – mówi Anna Prigan z Zespołu Infrastruktura, Transport, Zamówienia Publiczne i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy. – Brak równowagi stron, stosowanie wygórowanych kar umownych oraz niewłaściwa dystrybucja ryzyk, ze wskazaniem, że w maksymalnym stopniu powinny one obciążać wykonawcę, to codzienność w projektach infrastrukturalnych. Problemy wykonawców z rzetelnym oszacowaniem ofert są tym większe, im bardziej skomplikowany jest projekt, bo w takiej sytuacje wszystkie niewiadome przypisywane są wykonawcy. To on musi uwzględnić, że w razie jakichkolwiek nieprzewidzianych zdarzeń będzie się oczekiwało od niego takiego zarządzenia sytuacją, aby projekt został wykonany wedle wskazówek zamawiającego i bez dodatkowego wynagrodzenia, nawet jeżeli sytuacja taka wynika z błędów w dokumentacji przetargowej. Dlatego należałoby postulować przede wszystkim bardziej partnerskie podejście zamawiających do uczestników postępowania, tak aby umowy wykonywane w wyniku postępowań publicznych korzystały z dobrych wzorców wypracowanych w kontraktach realizowanych ze środków niepublicznych. I szczególnie mam tu na myśli sposoby zarządzania ryzykami, zmianami i niespodziewanymi komplikacjami w toku inwestycji.