Budynek dekretowy – próba rewizji poglądów na temat powojennej sytuacji prawnej budynków w Warszawie


Oceniając powojenną sytuację prawną budynków posadowionych na gruntach objętych działaniem dekretu warszawskiego, eksponuje się obecnie okoliczności faktyczne związane z wojennymi zniszczeniami budynków oraz trwaniem postępowań dekretowych. Ma to na celu pozbawienie lub ograniczenie praw właścicielskich do tzw. budynków piątkowych. Tymczasem konstrukcja budynku dekretowego jest wyrafinowanym konceptem prawnym, przy którego ocenie należy uwzględniać ówcześnie obowiązujące przepisy i orzecznictwo.

W działalności Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz w orzecznictwie sądów można obecnie zaobserwować trend rewidowania dotychczasowych poglądów związanych z kwalifikacją budynków w Warszawie jako budynków dekretowych ze względu na stopień ich wojennych zniszczeń, jak i z treścią praw właścicielskich do tego rodzaju budynków i możliwością ich realizacji. Co ciekawe, w procesie tym pomija się konstrukcje zakorzenione w prawodawstwie obowiązującym w momencie wejścia w życie dekretu warszawskiego. Skutkuje to uproszczonym i niekiedy wybiórczym prezentowaniem okoliczności faktycznych mających podważać byt lub zakres odrębnego od gruntu prawa własności budynku dekretowego.

Zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego z dniem jego wejścia w życie, tj. w dniu 21 listopada 1945 r., na własność ówczesnej gminy m.st. Warszawy przeszły jedynie grunty nieruchomości warszawskich. Natomiast na podstawie art. 5 dekretu warszawskiego budynki i inne przedmioty znajdujące się na przejętych gruntach pozostały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. W konsekwencji nieruchomości budynkowe stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności należący do dotychczasowych właścicieli. Za przepisy szczególne w tym kontekście uznać przede wszystkim należy art. 6 i art. 8 dekretu warszawskiego. Z pierwszego z nich wynika, że odrębne prawo własności nieruchomości budynkowej nie przysługiwało w stosunku do podlegających rozbiórce budynków zniszczonych. Drugi zaś stanowi, że budynki przechodziły na rzecz podmiotów publicznych, jeśli dotychczasowym właścicielom odmówiono przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przejętego gruntu. Dotychczasowi właściciele tracili więc prawo do budynku zarówno w razie niezłożenia lub nieprawidłowego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, o którym mowa w art. 7 dekretu warszawskiego, jak i w razie odmownego rozpatrzenia takiego wniosku.

Odbudowany po wojnie budynek nadal może należeć do dotychczasowych właścicieli

Problematykę kwalifikacji prawnej budynków odbudowywanych ze zniszczeń wojennych poruszaliśmy już na naszym portalu. Obecnie w działalności orzeczniczej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz innych organów administracji silnie akcentuje się stopień wojennych zniszczeń budynków w Warszawie. Podkreśla się, że budynkiem dekretowym w rozumieniu art. 5 dekretu warszawskiego – i tym samym pozostającym własnością dotychczasowych właścicieli – nie mógł być budynek istotnie zniszczony podczas wojny i następnie odbudowany. Tymczasem nawet budynek odbudowany od fundamentów po 1945 r. mógł stanowić przedmiot odrębnej od gruntu własności i tym samym być tzw. budynkiem dekretowym w rozumieniu art. 5 dekretu warszawskiego. Uznanie budynku za budynek dekretowy nie zależało bowiem od zakresu napraw czy też stopnia odbudowy, gdyż głównym i jedynym determinantem uznania pozostałości budynku (w tym nawet samych fundamentów) za budynek dekretowy była kwalifikacja co do możliwości ich naprawy lub konieczności ich rozbiórki dokonywana przez władzę budowlaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. O konieczności powoływania się na przepisy dekretu o rozbiórce w takiej sytuacji jednoznacznie świadczy funkcjonalny i gramatyczny związek przepisów dekretu warszawskiego z przepisami dekretu o rozbiórce. Chodzi przede wszystkim o to, że sytuacja prawna pozostałości na gruncie warszawskim uregulowana jest w art. 5 i art. 6 dekretu warszawskiego, w którym mowa jest o budynkach zniszczonych i konieczności ich rozebrania, co z kolei doprecyzowuje się w przepisach dekretu o rozbiórce, który wydany został w tej samej dacie co dekret warszawski i podobnie jak dekret warszawski miał na celu usprawnienie powojennej odbudowy miast.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu o rozbiórce budynkiem zniszczonym był taki budynek, który w wskutek działań wojennych znajdował się w takim stanie, że według władzy budowlanej winien ulec rozbiórce. Natomiast na podstawie art. 1 ust. 4 dekretu o rozbiórce budynkiem uszkodzonym był taki budynek, który wskutek wojny znajdował się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, ale mógł być według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony do stanu używalności, co zgodnie z dalszym przepisami dekretu o rozbiórce pozwalało na przeprowadzenie naprawy budynku uszkodzonego. Władza budowlana była wyłącznie kompetentna do powyżej opisanej kwalifikacji prawnej tego, co pozostało po wojnie na gruncie warszawskim. Co istotne, budynkiem uszkodzonym w rozumieniu dekretu o rozbiórce mógł być nawet nienadający się w całości do użytkowania budynek, jeśli władza budowlana uznała, że mógł on zostać doprowadzony do stanu używalności.

Kwalifikacja prawna budynku dokonywana przez władzę budowlaną na podstawie przepisów dekretu o rozbiórce miała swoje implikacje w sferze prawa własności co do pozostałości znajdujących się na gruntach warszawskich. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego budynki zniszczone, które na mocy orzeczenia władzy budowlanej podlegały rozbiórce, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w trybie ust. 1 tego artykułu przechodziły na rzecz gminy m.st. Warszawy. Zatem wszystkie inne budynki, stosownie do brzmienia art. 5 i art. 6 ust. 1 i 2 a contrario dekretu warszawskiego, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. W konsekwencji budynki uszkodzone w rozumieniu dekretu o rozbiórce, które – na gruncie rozgraniczenia z art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego – nie podlegały rozbiórce, a podlegały naprawie, wchodziły w zakres pojęcia budynku dekretowego z art. 5 dekretu warszawskiego.

Jednak nawet gdyby nie uznawać takiego budynku uszkodzonego za budynek dekretowy w rozumieniu art. 5 dekretu warszawskiego, to taki budynek i tak nie przechodził na własność gminy m.st. Warszawy i nadal stanowił przedmiot odrębnego od gruntu prawa własności1. Innymi słowy, nawet gdyby nie łączyć legalnej definicji podlegającego naprawie budynku uszkodzonego z art. 1 ust. 4 dekretu o rozbiórce z pojęciem budynku dekretowego z art. 5 dekretu warszawskiego, to i tak zakwalifikowanie budynku przez władzę budowlaną do naprawy (a nie rozbiórki, o czym jest mowa w art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego) – wobec niewystąpienia zdarzeń przewidzianych w art. 6 ust. 1 i art. 8 dekretu warszawskiego prowadzących do przejęcia własności wskazanych pozostałości na gruncie – definitywnie przesądza o tym, że podlegający naprawie budynek uszkodzony stanowił przedmiot odrębnego od gruntu prawa własności i nie przechodził na rzecz podmiotów publicznych.

Poza tym jednoznacznie krytycznie w orzecznictwie, jak i w literaturze prawa podchodzi się do stosowania – przy kwalifikacji prawnej budynków na gruncie dekretu warszawskiego – przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, w której dla określenia nowej budowli posługiwano się kryteriami procentowego stopnia zniszczenia budynku. Negatywna ocena takiego sposobu wykładni kategorii budynków ujętych w przepisach dekretu warszawskiego oparta jest na: braku możliwości ingerowania w sferę praw rzeczowych przy pomocy przepisów z zakresu budownictwa2, braku podstaw normatywnych do interpretacyjnego pogłębiania zakresu przepisów nacjonalizacyjnych3 oraz braku możliwości posługiwania się analogią w prawie administracyjnym przy wykładni przepisów na niekorzyść jednostki lub innych osób4. Z tych powodów odrzuca się możliwość korzystania z przepisów ustawy o popieraniu budownictwa przy rekonstruowaniu znaczenia terminów dotyczących poszczególnych rodzajów budynków użytych w dekrecie warszawskim5.

Do momentu rozpatrzenia wniosku dekretowego można wykonywać prawa właścicielskie do budynku dekretowego

Przykładem omawianego trendu w orzecznictwie sądów jest dążenie do ograniczania praw właścicielskich do budynku dekretowego6. W szczególności widać to w przypadku toczących się od 70 lat w trybie art. 7 dekretu warszawskiego postępowań dekretowych o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przejętego gruntu. Przez cały ten okres uniemożliwiano dotychczasowym właścicielom i ich spadkobiercom realizację przysługujących im praw właścicielskich, odmawiając wydania im budynku do momentu zakończenia postępowania dekretowego. Teraz dochodzą do tego próby kwalifikowania prawa własności budynku dekretowego jako przynależności przyszłego prawa użytkowania wieczystego do gruntu oraz konstruowania teorii o prowizorycznym charakterze tego prawa.

Pierwszy z przywołanych zabiegów polega na zrównywaniu charakteru prawa własności budynku dekretowego istniejącego do momentu ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego z charakterem prawa własności odrębnej nieruchomości budynkowej istniejącego już po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Uzasadnione jest bowiem przyrównywanie charakteru tego prawa do przynależności do prawa użytkowania wieczystego w myśl art. 235 § 2 k.c. już po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego i wydaniu tzw. decyzji dekretowej. Natomiast do momentu ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego odrębna nieruchomość budynkowa nie może stanowić przynależności żadnego innego prawa do gruntu, skoro byt tego prawa do gruntu nie został jeszcze w stosowny sposób potwierdzony. Co więcej, do momentu ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego roszczenie o przyznanie prawa do gruntu wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego stanowi jedynie część składową prawa własności nieruchomości budynkowej z art. 5 dekretu warszawskiego. Skoro zatem roszczenie o prawo do gruntu jest wyłącznie częścią składową w rozumieniu art. 50 k.c. odrębnej nieruchomości budynkowej z art. 5 dekretu warszawskiego, to nie sposób przyjmować, by część składowa nieruchomości miała determinować byt prawny i treść prawa własności tej odrębnej nieruchomości. W związku z tym relacja prawna pomiędzy prawem do nieruchomości budynkowej i prawami do gruntu jest dynamiczna i zmienia się wraz z ostatecznym rozpatrzeniem wniosku dekretowego. Do momentu rozpatrzenia wniosku dekretowego to roszczenie do gruntu jest związane z nieruchomością budynkową, zaś po rozpatrzeniu tego wniosku to prawo do budynku staje się prawem związanym z ustanowionym już użytkowaniem wieczystym. Jeśli więc powszechnie przyjmuje się ogólną zasadę, zgodnie z którą część składowa nieruchomości dzieli los prawny tej nieruchomości, to nie można podejmować prób wykładni art. 5 i art. 8 dekretu warszawskiego, która czyniłaby z – odrębnego od prawa do gruntu – prawa własności nieruchomości budynkowej prawo uzależnione od roszczenia o ustanowienie prawa do gruntu pozostające wyłącznie częścią składową nieruchomości budynkowej.

Drugi ze wspomnianych zabiegów dotyczy ukazywania prawa własności budynków dekretowych jako prawa o prowizorycznym charakterze, co ma uzasadniać zawieszanie jego wykonywania do momentu rozpatrzenia wniosku dekretowego i uzależnianie jego treści od ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania dekretowego. Wprawdzie wprowadzana dekretem konstrukcja budynku dekretowego stanowi czasowe odstępstwo od zasady związania naniesień z gruntem. Niemniej jednak samo prawo własności budynku nie jest prawem czasowym, ponieważ nie musi bezwzględnie wygasać wraz z upływem czasu. Dochodzi do tego dopiero wraz z negatywnym rozpatrzeniem wniosku dekretowego. Co więcej, byt prawa własności budynku dekretowego bezpośrednio nie zależy od szeregu przesłanek, które przewidziane są dla ustanowienia prawa do gruntu. Ich spełnienie i ustanowienie prawa do gruntu w żaden sposób jednak nie wpływa na prawo do budynku poza wykreowaniem innej relacji prawnej względem prawa do gruntu. Natomiast dopiero ich niespełnienie powoduje przejście budynku na rzecz podmiotów publicznych i determinuje wystąpienie zależności prawnej. Jednak jest to niewystarczająca relacja, aby mówić o występowaniu obiektywnej zależności prawnorzeczowej pomiędzy bytem prawnym prawa do budynku dekretowego i spełnieniem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

W ten sposób postulowana prowizoryczność prawa do budynku do momentu rozpatrzenia wniosku dekretowego, a tym samym nadrzędność roszczenia do gruntu, nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Sama tylko możliwość negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, wskutek czego doszłoby do utraty własności budynku, nie stanowi żadnego wyjaśnienia występowania takiej zależności pomiędzy prawem do budynku i prawem do gruntu. Należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek dekretowy mógł być również rozpatrzony pozytywnie. O nadrzędności prawa do gruntu nad prawem do budynku można byłoby mówić, gdyby wraz z wejściem w życie dekretu warszawskiego również dochodziło do przejęcia budynku i ustanowienia do niego prawa dopiero w momencie przyznania prawa do gruntu. Niemniej jednak z przepisów dekretu warszawskiego wynikało odrębne prawo do budynku od momentu wejścia w życie dekretu, którego kontynuacja wiązała się ze złożeniem wniosku dekretowego. Dekret warszawski w żaden sposób nie ogranicza wykonywania uprawnień właścicielskich przez właściciela budynku. Właściciele budynków dekretowych mogą w pełni korzystać ze swojej własności, wykonując uprawnienia właścicielskie par excellence, czego najlepszym przykładem jest możliwość zakładania odrębnych tzw. ksiąg budynkowych oraz możliwość występowania z powództwem windykacyjnym.

Podsumowanie

Nie można zaakceptować współczesnych prób rekonstruowania konceptu budynku dekretowego polegających na wyizolowanej z powojennego kontekstu prawnego i upraszczającej analizie okoliczności faktycznych związanych z historią budynku i postępowania dekretowego. Wprawdzie możliwość odzyskania przez dotychczasowych właścicieli (lub ich spadkobierców) budynku znacząco odbudowanego po wojnie ze środków publicznych może budzić kontrowersje w opinii publicznej, podobnie jak możliwość przejęcia przez nich budynku jeszcze w trakcie trwania postępowania dekretowego, po którego zakończeniu przejdzie on na rzecz m.st. Warszawy. Jednak obie te możliwości wynikają ze złożonej konstrukcji prawnej budynku dekretowego. Poza tym system prawa zapewnia instrumenty pozwalające podmiotom publicznym odzyskać od dotychczasowych właścicieli (lub ich następców prawnych) koszty powojennych remontów, jak również przejąć budynek po odmownie zakończonym postępowaniu dekretowym.

dr Radosław Wiśniewski, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r., I OSK 1759/14, LEX nr 2082457.

2 Zob. wyrok Sądu Najwyższego z 29 października 1999 r., I CKN 104/99, LEX nr 142595.

3 Zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2004 r., I CK 108/04, LEX nr 585666.

4 Zob. Z. Duniewska [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, M. Stahl (red.), Warszawa 2004, s. 203.

5 Tak: E. Buczek, M. Kopeć, Komentarz do art. 5 [w:] Własność i użytkowanie gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Komentarz, LEX, § 15; idem Komentarz do art. 6 [w:] Własność i użytkowanie gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Komentarz, LEX, § 4.

6 Zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 października 2016 r., I CSK 727/15, opubl. LEX nr 2182268.