Bezpłatne przydziały uprawnień do emisji będą mniejsze


Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że Komisja Europejska niewłaściwie wyliczała przydziały bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 dla sektorów narażonych na tzw. carbon leakage. Przyczyną okazały się rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych dyrektywy 2003/87.

Przydział bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 w ramach Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (UE ETS) dla sektorów narażonych na zjawisko tzw. carbon leakage (czyli przenoszenia produkcji, a tym samym także emisji CO2, do kraju z niższymi obciążeniami związanymi z realizacją polityki klimatycznej) wpływa realnie na koszty prowadzenia działalności przez przedsiębiorców z tych sektorów. Obecnie obowiązujący w Unii Europejskiej system oparty jest o dyrektywę 2003/87 ustanawiającą system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, decyzję Komisji 2011/278 w sprawie przejściowych zasad dotyczących przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w UE oraz decyzję 2013/448 Komisji dotyczącą krajowych środków wykonawczych dotyczących przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji.

Określane decyzjami Komisji zasady obliczania przydziału bezpłatnych uprawnień budzą daleko idące konsekwencje finansowe dla przedsiębiorców. Z tego powodu są one poddawane przez nich dokładnym analizom ekonomicznym i prawnym. Analizowana jest też zgodność decyzji Komisji z dyrektywą 2003/87. W latach 2014 i 2015 przed Trybunał Sprawiedliwości UE wpłynęło z państw członkowskich kilkanaście pytań prejudycjalnych dotyczących interpretacji dyrektywy 2003/87 i prawidłowości przepisów wykonawczych zawartych w decyzjach Komisji.

W dużym uproszczeniu przydział bezpłatnych uprawnień polegał na tym, że państwa członkowskie określały wstępne przydziały dla instalacji, a Komisja Europejska je weryfikowała. Następnie Komisja Europejska zgodnie z art. 10a ust. 5 dyrektywy wyznaczyła maksymalną liczbę bezpłatnych uprawnień do przyznania w ramach przeciwdziałania zjawisku carbon leakage. Jeżeli wstępne przydziały uprawnień do emisji dla instalacji przekraczały maksymalną liczbę uprawnień do przyznania, należało zastosować, w sposób obiektywny i jednolity dla każdej instalacji, współczynnik korygujący dostosowujący liczbę wstępnie przyznanych uprawnień do maksymalnej liczby uprawnień do przyznania. Tak się też stało i Komisja Europejska w oparciu o dane otrzymane z państw członkowskich określiła maksymalną roczną liczbę uprawnień oraz wyliczyła stosowny międzysektorowy współczynnik korygujący (art. 4 decyzji 2013/448 i Załącznik II do tej decyzji).

W kwietniu 2016 r. w połączonych sprawach C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 i od C-391/14 do C-393/14 Borealis Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że art. 4 i załącznik II decyzji 2013/448 są niezgodne z art. 10a ust. 5 akapit pierwszy litera b) dyrektywy 2003/87 i stwierdził ich nieważność. Oznacza to zakwestionowanie ustalonych przez Komisję przydziałów bezpłatnych uprawnień CO2.

Wątpliwości w sprawie wynikały ze sposobu interpretacji art. 10a ust. 5 akapit pierwszy litera b) dyrektywy 2003/87, który we francuskiej wersji językowej dyrektywy sformułowany jest odmiennie niż w pozostałych wersjach językowych. Przepis ten określa zasady wyznaczania maksymalnej liczby bezpłatnych uprawnień do przyznania z uwzględnieniem emisji z instalacji objętych systemem ETS od 2013 r. Z francuskiej wersji językowej dyrektywy można było wywnioskować, że należy wziąć pod uwagę emisje nie tylko z instalacji objętych systemem ETS od 2013 r., ale wszystkie emisje z instalacji objętych systemem ETS przed tym rokiem uwzględniane od roku 2013. Tymczasem z pozostałych wersji językowych wynikało, że należy wziąć pod uwagę tylko emisje z instalacji objętych systemem ETS od roku 2013. Ze względu na tę rozbieżność państwa członkowskie przekazały Komisji niejednolite dane, wskutek czego – zdaniem TSUE – Komisja zawyżyła maksymalną liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji.

Skutkiem wyroku Trybunału jest konieczność ponownego wyznaczenia maksymalnej liczby uprawnień do emisji, co przełoży się na konieczność ponownego wyznaczenia międzysektorowego współczynnika korygującego. To z kolei spowoduje obniżenie przydziału bezpłatnych uprawnień dla instalacji z sektorów objętych zjawiskiem carbon leakage.

Wyrok w sprawie Borealis jest interesujący również z innych względów. Z jednej strony pokazuje on poważne konsekwencje, jakimi mogą skutkować różnice pomiędzy wersjami językowymi aktów prawa UE, a po drugie jest rzadkim przykładem wyroku, którego skutki Trybunał ograniczył w czasie.

Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że istnieje konieczność jednolitej wykładni prawa UE i że cele i systematyka dyrektywy 2003/87 wykluczają taką interpretację art. 10a ust. 5 akapit pierwszy litera b), jaka wynikała z francuskiej wersji językowej tej dyrektywy. W opinii TSUE Komisja miała obowiązek zweryfikować prawidłowość danych przekazywanych jej przez państwa członkowskie. Ponieważ Komisja określiła bezpłatne przydziały uprawnień do emisji na podstawie danych zebranych niezgodnie z dyrektywą, Trybunał stwierdził nieważność decyzji 2013/448 w zakresie dotkniętym błędami (czyli w zakresie wartości wspomnianego powyżej międzysektorowego współczynnika korygującego).

Stwierdzenie nieważności tej decyzji bez ograniczenia skutku wyroku w czasie spowodowałoby jednak powstanie próżni prawnej, która zagroziłaby funkcjonowaniu systemu handlu uprawnieniami do emisji określonemu przez dyrektywę 2003/87. Z tego względu TSUE orzekł, że wyrok wywołuje skutki dopiero po upływie 10 miesięcy od jego ogłoszenia, czyli od dnia 1 marca 2017 r., co w naszej ocenie powoduje, że nowe wyliczenie międzysektorowego współczynnika korygującego powinno mieć skutek dla przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji dopiero od roku 2018.

Wyrok zapadł na podstawie pytań prejudycjalnych przedstawionych przez sądy państw członkowskich rozstrzygających spory przedsiębiorstw emitujących CO2 z właściwymi organami krajowymi. Jak podkreśliliśmy powyżej, jego efektem będzie najprawdopodobniej obniżenie maksymalnej rocznej liczny uprawnień do emisji, co spowoduje z kolei większą korektę in minus przydziałów bezpłatnych uprawnień do emisji na daną instalację, niż wynikałoby to z unieważnionych wyrokiem wartości międzysektorowego współczynnika korygującego. Nie jest to z pewnością rozstrzygnięcie, do jakiego dążyły przedsiębiorstwa toczące spory przed krajowymi sądami.

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Marek Dolatowski, praktyka doradztwa dla sektora energetycznego kancelarii Wardyński i Wspólnicy