Akta zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowią informacji publicznej


Naczelny Sąd Administracyjny wydał niedawno uchwałę, która wskazuje, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13

Opisywaną uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zagadnienie prawne, które wyłoniło się przy rozpoznawaniu jednej ze skarg kasacyjnych, a które było dotąd różnie rozstrzygane w orzecznictwie.

Zagadnienie prawne

Rozstrzygany problem powstał na kanwie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci „wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w (…), w której umorzono dochodzenie – sygn. akt: (…)”. Prokurator odmówił wnioskodawcy udostępnienia akt sprawy, wskazując, że jest to zbiór różnego rodzaju informacji, zarówno stanowiących informację publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią, zatem akta zakończonego postępowania – w całości – nie są informacją publiczną i nie mogą podlegać udostępnieniu.

Wnioskodawca skorzystał ze skargi na bezczynność prokuratora w udostępnieniu informacji, w wyniku czego sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd ten wskazał na rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru prawnego całości akt sprawy i przychylił się do stanowiska, zgodnie z którym akta zakończonych postępowań prowadzonych przez prokuratora spełniają warunki podmiotowe i przedmiotowe do udostępniania ich w trybie właściwym dla dostępu do informacji publicznej. Sąd zastrzegł przy tym, że obowiązkiem prokuratora jest w tym wypadku także szczególnie wnikliwa kwalifikacja poszczególnych dokumentów z tych akt, pod kątem wyłączeń art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Zobowiązał jednak prokuratora rejonowego do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

Prokurator nie zgodził się z zapadłym wyrokiem i wniósł skargę kasacyjną do NSA.

Przy rozpoznawaniu tej skargi skład orzekający skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Uznawszy, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, odroczył rozpoznanie sprawy i przedstawił zagadnienie prawne dotyczące charakteru całości akt sprawy w kontekście u.d.i.p. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.

Definicja informacji publicznej

Rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne, skład siedmiu sędziów NSA w pierwszej kolejności podjął się zdefiniowania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. NSA zauważył, że definicja ta jest bardzo ogólnikowa i posługuje się niezdefiniowanym dalej w ustawie określeniem „sprawa publiczna”, choć jego zrozumienie jest w tym zakresie kluczowe. Ustalając zatem jego znaczenie, należy mieć na uwadze przepisy konstytucyjne (art. 61 Konstytucji) i art. 6 ust.1 u.d.i.p.

Norma konstytucyjna wiąże bowiem prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, jak i organów samorządu gospodarczego i zawodowego i osób tudzież jednostek organizacyjnych w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ustawowy natomiast zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi.

Za istotne w tym zakresie NSA uznał także transparentne działania organów władzy publicznej. Poddanie tych działań kontroli społecznej może się bowiem przyczynić do poprawy standardów ochrony praw obywatelskich, przestrzegania prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel – państwo, a więc i budowania zaufania do władzy publicznej.

Akta postępowania jako zbiór informacji publicznych i nie tylko

Definicję informacji publicznej należało wobec tego odnieść do akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu podjętej uchwały: „Akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były, lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania”. Tak rozumiane akta spraw – zgodnie z jednym z nurtów orzecznictwa – powinny być udostępniane na podstawie u.d.i.p.

W podjętej uchwale NSA zwrócił jednak uwagę, że jakkolwiek „akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, zawierają nośniki na których utrwalona została informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe, zdefiniowane w art. 6 ust.2 u.d.i.p.”, to jednak „akta konkretnej sprawy dotyczą sprawy indywidualnej i ich udostępnianie nie zawsze służy celom, o których była mowa na wstępie i które legły u podstaw tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej” (z uzasadnienia uchwały I OPS 7/13).

W związku z tym NSA uznał za nieprawidłowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli zostały w nim określone konkretne informacje, lecz jest on sformułowany bardzo ogólnie (jak, przykładowo, wniosek o udostępnienie informacji o stanie spraw, o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej czy o stanie państwa). W ocenie NSA wnioski takie nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane ze względu na nieokreślony zakres żądania. Jak bowiem wskazał NSA w końcowej części uzasadnienia, „wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru”.

Inne możliwości dostępu do akt

Niezależnie od braku możliwości udostępnienia akt postępowania w całości na podstawie u.d.i.p. NSA wskazał na inne podstawy prawne, z których wnioskodawca może próbować skorzystać – nie tylko w zakresie postępowania karnego.

Nie wymieniając wszystkich, warto zwrócić uwagę w tym kontekście na art. 156 k.p.k. oraz § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości – Regulamin urzędowania sądów powszechnych, a także na art. 525 k.p.c.

Art. 156 § 1 k.p.k. daje prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów z tychże stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k., jednak za zgodą prezesa sądu akta takie mogą być udostępniane również innym osobom.

Regulamin urzędowania sądów powszechnych pozwala na udostępnienie akt danej sprawy podmiotom niemającym uprawnień procesowych (niebędących w niej stroną ani uczestnikiem), o czym decyduje przewodniczący wydziału. Podobnie rzecz się ma w przypadku postępowań nieprocesowych – zgodnie z art. 525 k.p.c. akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania i – za zezwoleniem przewodniczącego – dla każdego, kto dostatecznie usprawiedliwi potrzebę ich przejrzenia.

Z tego względu NSA uznał, że powołane przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k., art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych są przepisami szczególnymi, wyłączającymi zastosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej (zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Znaczenie uchwały NSA

Jakkolwiek omówiona uchwała została podjęta w konkretnej sprawie, to jednak do momentu zmiany stanowiska przez NSA w tym zakresie pozostałe sądy administracyjne pozostają nią związane (art. 269 § 1 p.p.s.a., szerzej na temat uchwał NSA zob. „Rola uchwał NSA w ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych”).

Należy zatem przyjąć, że na chwilę obecną żądanie udostępnienia akt sprawy cywilnej czy karnej, skierowane na podstawie przepisów u.d.i.p., będzie wiązać się z odmową udostępnienia tychże. Także skarga do sądu administracyjnego na takie rozstrzygnięcie nie przyniesie najpewniej pożądanego przez wnioskodawcę rezultatu. Osoby zainteresowane mogą natomiast próbować korzystać z innych dróg dostępu do tych informacji, chociażby na podstawie wskazanych przez NSA przepisów.

Nie zmienia to faktu, że można dalej żądać udostępnienia w drodze informacji publicznej konkretnej informacji, jaką jest wyrok sądowy w danej sprawie (pisaliśmy o tym w artykułach „Pozyskiwanie orzeczeń sądowych jako informacji publicznej” czy „Postanowienie sądu karnego informacją publiczną”; zob. także M. Kiełbowski, Wyrok sądowy jako informacja publiczna, Monitor Prawniczy 24/2010, s. 1334-1340).

Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy