dr Ewa Butkiewicz, Lena Marcinoska

Agenci obsługi naziemnej – nowe otwarcie

W sektorze usług naziemnych ścierają się interesy portów lotniczych i agentów obsługi naziemnej, a także pracowników i konsumentów. Dlatego wszelkie zmiany prawne w tej dziedzinie są zwykle kompromisem godzącym interesy wielu stron.

Kontynuując realizację wspólnej polityki transportu lotniczego Unia Europejska podjęła kolejną próbę szerszego otwarcia rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych. Prace nad projektem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady w sprawie obsługi naziemnej w portach lotniczych Unii Europejskiej oraz uchylenie dyrektywy Rady 96/67/WE [2011/0397(COD)] toczyły się w Parlamencie Europejskim przez cały 2012 rok i zakończyły się odesłaniem projektu do Komisji Transportu i Turystyki celem przygotowania raportu końcowego.

Dyskusja nad rozporządzeniem była ożywiona i koncentrowała się nad kilkoma kwestiami, przede wszystkim pożądanym zakresem liberalizacji tych usług i konsekwencjami ich liberalizacji dla rynku pracy.

Światowy rynek usług obsługi naziemnej ocenia się na 50 mld euro rocznie (dane z 2010 roku), a koszty obsługi naziemnej w kosztach operacyjnych przewoźników lotniczych na 5-12%. Usługi te charakteryzują się wysoką pracochłonnością (75% kosztów to koszty osobowe) i niską wydajnością na poziomie 75%, m.in. z powodu tzw. czasu bezczynności [informacja ze źródeł przedstawionych przez Komisję].

Otwarcie rynku tych usług wskutek wdrożenia dyrektywy Rady 96/67/WE w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty spowodowało w ostatnich latach wzrost konkurencji. Dopuszczenie nowych usługodawców nie przełożyło się jednak w zadowalającym stopniu na wydajność i jakość świadczonych usług. Nowi agenci obsługi naziemnej konkurowali ceną swoich usług, co wpłynęło wprawdzie na obniżenie kosztów obsługi naziemnej, ale też na spadek marży u agentów.

W opinii Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów pogłębianie się tych tendencji mogłoby zdestabilizować rynek tych usług, co groziłoby zakłóceniami na lotniskach. Mogłoby to przynieść skutek odwrotny od zakładanego, a mianowicie eliminację z rynku słabszych agentów i uformowanie się z agentów o silniejszej pozycji oligopolu europejskiego. Dlatego Komisja sformułowała postulat „zrównoważonej” liberalizacji tego rynku usług.

Komisja Zatrudnienia i Spraw Socjalnych poszła dalej i w ogóle sprzeciwiła się dalszej liberalizacji, podkreślając w szczególności negatywne skutki dla pracowników zatrudnianych przez agentów obsługi naziemnej. Pogorszenie się ich warunków płacowych i warunków zatrudnienia uznała za sprzeczne z celem regulacji.

Powstaje pytanie, przeciwko czemu i czy słusznie wytoczono takie poważne argumenty.

Celem rozporządzenia jest przyczynienie się do przebudowy europejskiego ruchu lotniczego, tak aby spełniał przyszłe potrzeby w zakresie przepustowości lotnisk i bezpieczeństwa ruchu lotniczego, a przez to skutecznie opierał się konkurencji przewoźników z innych kontynentów. Proponowane w nim rozwiązania mają poprawić skuteczność i jakość usług obsługi naziemnej.

Dalsze otwieranie rynku

Obecne przepisy pozostawiają państwom członkowskim możliwość ograniczenia konkurencji i zredukowania liczby agentów naziemnych do dwóch w przypadku tzw. „zastrzeżonych usług” handlingowych, obejmujących obsługę bagażu, ramp, obsługę w zakresie tankowania paliwa oraz obsługę ładunków i poczty. W Holandii, Wielkiej Brytanii, państwach skandynawskich, a także Polsce, rynek obsługi naziemnej jest względnie otwarty. Według oficjalnych danych uprawienia do wykonywania usług handlingowych na lotnisku Chopina w Warszawie ma obecnie około 20 agentów naziemnych. Jednak część państw członkowskich chętnie skorzystało z możliwości ograniczenia rynku. Tak jest zwłaszcza na lotniskach we Frankfurcie i Monachium, gdzie działa po dwóch agentów. Podobna sytuacja ma miejsce w Hiszpanii, Austrii, Belgii i Portugalii. Rozporządzenie przewiduje dopuszczenie trzeciego agenta.

Wydłużenie okresu, na jaki wybierany jest agent usług naziemnych

Usługa obsługi naziemnej jest bardzo kapitałochłonna. Ograniczony do 7 lat okres, na który wybierany jest obecnie agent, zwłaszcza ze względu na potrzebę amortyzacji sprzętu, okazuje się zbyt krótki, aby wygenerować spodziewany zysk. Dlatego rozporządzenie przewiduje możliwość wydłużenia tego okresu do 10 lat.

Ograniczenie podwykonawstwa

To ograniczenie dotknie zwłaszcza porty lotnicze, świadczące własną obsługę naziemną, ale za pośrednictwem wielu zleceniobiorców. Całkowitym zakazem ma być objęte podwykonawstwo kaskadowe.

Transfer pracowników

Ograniczony czas świadczenia obsługi i zwiększenie konkurencyjności wiąże się z problemem zapewnienia gwarancji socjalnych personelowi agentów naziemnych. Wiadomo, że kompetentni i dobrze wyszkoleni pracownicy mają podstawowe znaczenie dla utrzymania bezpieczeństwa, szeroko pojętej ochrony i jakości usług obsługi naziemnej, jednym słowem – realizacji celów rozporządzenia.

Celem zmniejszenia skutków liberalizacji rozporządzenie przewiduje możliwość nałożenia przez państwa członkowskie na firmy, które wygrały przetarg na usługi naziemne na danym lotnisku, zobowiązania do przejęcia pracowników poprzedniego operatora i to na dotychczasowych warunkach. Opiniująca projekt Komisja Zatrudnienia i Spraw Socjalnych uważała, że nałożenie obowiązku przejęcia pracowników nie powinno podlegać swobodnej decyzji państw członkowskich, ale powinno stanowić wyraźny obowiązek nowego agenta. Dodatkowo zaproponowała, aby wyłączyć możliwość zwalniania personelu w przypadku przejęcia przedsiębiorstwa, niezależnie od sytuacji ekonomicznej, technicznej lub organizacyjnej. To zasadnicza zmiana względem ogólnych reguł prawa unijnego, które w takich wypadkach nie chroni pracowników. Oznacza to w zasadzie nieodwołalną i stałą gwarancję zatrudnienia pracowników agenta, bez względu na rzeczywistą sytuację przedsiębiorstwa.

Wymogi jakościowe

Projekt rozporządzenia przewiduje wprowadzenie norm dotyczących poziomu jakości świadczenia usług obsługi naziemnej. Mają być one przestrzegane przez wszystkich agentów naziemnych, a także porty lotnicze, wykonujące własną obsługę naziemną. Normy te obejmują wiele obszarów, począwszy od szkoleń, informacji i wsparcia dla pasażerów, po bezpieczeństwo lotnisk, środków na wypadek zagrożeń i ochrony środowiska. Są to tzw. minimalne wymogi jakościowe. Ramy prawne rozporządzenia zapewniłyby Komisji Europejskiej bezpośrednie kontrolowanie stosowania i egzekwowania tych wymogów. I to było jedną z przesłanek do zastosowania formy rozporządzenia zamiast dyrektywy, jak miało to miejsce we wcześniejszej regulacji. Z kolei Komisja Zatrudnienia i Spraw Socjalnych krytycznie odniosła się do takiej formy prawnej, wskazując, że odbierze ona państwom członkowskim swobodę działania.

Obszar usług naziemnych jest mocno konkurencyjny. To pole, na którym ścierają się interesy portów lotniczych i agentów obsługi naziemnej, a dodatkowo także pracowników i konsumentów. Można oczekiwać, że raport końcowy dotyczący projektu zmienionego rozporządzenia będzie jak zwykle kompromisem godzącym interesy wielu stron. Kolejne głosowanie nad projektem ma odbyć się latem 2013 roku.

dr Ewa Butkiewicz, Lena Marcinoska, Zespół Postępowań Regulacyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy