Marek Szydłowski

ACTA podpisana – czy obowiązuje?

Podpis w imieniu polskiego rządu to jeszcze nie wszystko. Na poziomie krajowym ACTA nie wejdzie w życie bez ratyfikacji przez prezydenta za upoważnieniem ustawowym, a na poziomie unijnym – bez ratyfikacji przez Radę za zgodą Parlamentu Europejskiego.

W dniu 6 lutego 2012 roku w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odbyło się otwarte spotkanie dotyczące umowy ACTA, w którym uczestniczyli premier RP Donald Tusk, ministrowie: Bogdan Zdrojewski i Michał Boni, a także osoby zainteresowane faktem podpisania przez Polskę ACTA – zarówno przeciwnicy, jak i zwolennicy tej umowy. W trakcie spotkania wielokrotnie zgłaszano postulat, aby Polska „wycofała podpis”. Obecny na spotkaniu wiceminister Maciej Szpunar wyjaśniał, dlaczego taki postulat jest nietrafny, wskazując jednocześnie, dlaczego niewłaściwy jest pogląd, że wejście w życie umowy będzie oznaczało związanie Polski utajnionymi dokumentami towarzyszącymi ACTA. Nad tymi wyjaśnieniami warto się pochylić.

Zgodnie z postanowieniami ACTA umowa ta wchodzi w życie z momentem złożenia szóstego dokumentu „ratyfikacji, przyjęcia lub zatwierdzenia”, ale tylko w odniesieniu do tych jej sygnatariuszy, którzy takie dokumenty złożyli. Oznacza to, że podpisanie tej umowy przez Polskę nie może w żaden sposób oznaczać, że umowa ta w Polsce już obowiązuje ani że na pewno będzie obowiązywać. Dopiero złożenie przez Polskę dokumentu ratyfikacyjnego w sytuacji, gdy co najmniej pięć innych państw takie dokumenty złoży, spowoduje obowiązywanie postanowień ACTA w polskim systemie prawnym.

Zgodnie z przepisami art. 89 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent RP, chyba że dana umowa dotyczy:

  1. pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
  2. wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
  3. członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
  4. znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
  5. spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Jeśli umowa dotyczy jednego z pięciu powyżej wymienionych grup zagadnień, ratyfikacja przez Prezydenta RP następuje dopiero po wyrażeniu zgody na ratyfikację w ustawie.

Biorąc pod uwagę treść postanowień ACTA, zasadne wydaje się przyjęcie, iż ratyfikacja tej umowy powinna nastąpić po otrzymaniu ustawowego upoważnienia (nawet przy założeniu, iż umowa ta nie zmieni niczego w polskim porządku prawnym). W przeciwnym razie istniałoby bowiem ryzyko, że treść umowy nie będzie stanowiła części krajowego porządku prawnego, zgodnie z przepisami art. 91 ust.1 Konstytucji RP.

Taka sytuacja wystąpiła już w przeszłości w odniesieniu do Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), która została poddana jedynie procedurze tzw. małej ratyfikacji, czyli ratyfikacji przez Prezydenta RP bez ustawowego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 16 listopada 2004 roku (sygn. akt II SA 4156/03), stwierdził, że umowa ta „została ratyfikowana pod rządem Konstytucji RP i opublikowana przez Prezydenta RP w Dz. U. z dnia 24 listopada 1999 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 1086). Ratyfikacja tej umowy nie była poprzedzona uprzednią zgodą Sejmu wyrażoną w ustawie (por. art. 89 ust. 1 Konstytucji RP). Przyjąć zatem należy, iż adresatem tej umowy były właściwe organy konstytucyjne obowiązane do wprowadzenia jej postanowień w życie w formie ustawy. Natomiast wynikające z tej umowy obowiązki ciążące na przedsiębiorcach przewozowych, jakkolwiek niewątpliwie słuszne z uwagi na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie mogły być na podstawie odpowiednich przepisów tej umowy bezpośrednio egzekwowane od przedsiębiorców. Umowa AETR wprowadza bowiem ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Wolność ta może być ograniczona tylko przepisami ustawy (art. 22 Konstytucji RP). Nie może zaś być ograniczona umowami międzynarodowymi wprowadzonymi do krajowego porządku prawnego na podstawie art. 89 ust. 2 Konstytucji RP. Umowa AETR nie może być uzasadnieniem prawnym dla nakładania na przedsiębiorców kar pieniężnych”.

Gdyby więc ograniczyć się do tzw. małej ratyfikacji, postanowienia ACTA nie stałyby się częścią polskiego porządku prawnego.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 roku o umowach międzynarodowych (art. 14 i 15) wniosek o podjęcie przez Radę Ministrów uchwały w sprawie przedłożenia umowy międzynarodowej do ratyfikacji kieruje „minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa, po uzgodnieniu z zainteresowanymi ministrami”. Nie ma jednak w tej ustawie żadnego przepisu, który zobowiązywałby ministra do złożenia wniosku lub Radę Ministrów do podjęcia uchwały. Jeżeli zatem taki wniosek nie zostanie złożony lub Rada Ministrów nie podejmie uchwały o przedłożeniu ACTA do ratyfikacji, ACTA w życie nie wejdzie.

Ale… pozostaje jeszcze kwestia wejścia w życie ACTA w Polsce z powodu jej zatwierdzenia przez właściwe organy Unii Europejskiej.

Zgodnie z postanowieniami art. 207 i art. 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) ACTA jest umową handlową dotyczącą dziedziny, do której stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą. Oznacza to, że ACTA wejdzie w życie po jednomyślnej decyzji Rady, która może być podjęta po uprzednim udzieleniu zgody na zawarcie umowy przez Parlament Europejski. W takim wypadku Polska będzie również związana postanowieniami ACTA, ale nie tymi, które dotyczą ścigania w ramach postępowania karnego. Ta dziedzina podlega bowiem kompetencji Unii Europejskiej tylko wtedy, gdy tak zadecyduje Komisja Europejska, zgodnie z postanowieniami art. 83(2) TFUE. Ponieważ w przypadku ACTA Komisja tak nie uczyniła, do wejścia ACTA w życie w danym państwie członkowskim UE niezbędne jest zawarcie jej nie tylko przez Unię, ale również przez to państwo.

Warto też zauważyć, że ponieważ decyzja Rady musi być jednomyślna, polski rząd również na tym poziomie ma wpływ na wejście ACTA w życie: jeżeli polski rząd nie zgodzi się na ratyfikację na poziomie Rady, ACTA nie wejdzie w życie na poziomie Unii Europejskiej.

Podsumowując, jeżeli przeciwnicy ACTA nie chcą, aby ACTA weszła w życie w Polsce, powinni apelować do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, aby nie składał wniosku o przedłożenie ACTA do ratyfikacji, do pozostałych ministrów, aby takiej uchwały nie podejmowali, do eurodeputowanych, aby na zawarcie ACTA przez Unię Europejską nie udzielali zgody i do Premiera i Prezydenta, aby Polska na forum Rady nie wyrażała zgody na zawarcie ACTA przez Unię Europejską, nawet gdyby miała być w tym osamotniona.

Marek Szydłowski, Zespół Technologie, Media, Telekomunikacja kancelarii Wardyński i Wspólnicy